Métrica - Periodismo y Transparencia

Las nuevas reglas de una transparencia incumplida

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Métrica, Periodismo y Transparencia, participó en el Foro “Retos y perspectivas de la Transparencia y el Acceso a la Información Pública en el Estado de México y sus Municipios”, organizado por la 59 Legislatura mexiquense, donde se advirtió que en el periodo 2014-2015 un 63.93 por ciento de las autoridades revisadas fueron omisas para responder positivamente a resoluciones del Instituto de Acceso a la Información del Estado (Infoem). Te compartimos el contenido de esa ponencia. 

 

Con la publicación en el Diario Oficial de la Federación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el 4 de mayo de 2015, inició uno de los procesos más integrales para que al fin las distintas entidades del país entren a una normalización en el cumplimiento de las obligaciones de los llamados derechos de tercera generación, que vinculan la construcción de ciudadanía con el ejercicio pleno del Derecho de Acceso a la Información.

Cabe mencionar que antes de este proceso, eran evidentes las disparidades y diferencias de las legislaciones en las distintas entidades del país.

En 2015, antes de iniciar esta dinámica de actualización legislativa, el Índice del Derecho de Acceso a la Información en México, elaborado por el Centro de Análisis e Investigación, Fundar, indicaba que Coahuila y el Distrito Federal eran las entidades con la mejor calificación en sus legislaciones de Transparencia, con puntajes de 9.339 y 8.111, respectivamente en una escala de 1 a 10.

Otras entidades como el Estado de México, que ocupaba el lugar número 24, salieron reprobadas en esta evaluación que consideró las variables de diseño normativo e institucional, además del proceso de acceso y claridad en obligaciones de Transparencia.

Hay que advertir que en el Estado de México fue lenta la construcción del andamiaje jurídico en esta materia, pues en 2002 el derecho a la información estaba garantizado por un solo artículo del Código Administrativo. Año en que por cierto inició su vigencia la Ley Federal de Acceso a la Información Pública, el 12 de junio de ese año.

Tres años después, el 25 de julio de 2005, entró en aplicación la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México.

El 24 de julio de 2008, producto de la reforma constitucional realizada en 2007, y derivado de las reformas federales en la materia; fue  publicada en la Gaceta del Gobierno una de las modificaciones más importantes para el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios, pues este organismo adquirió autonomía constitucional, con lo cual pudo intervenir y resolver quejas de ciudadanos cuando presentaran recursos de revisión por la opacidad u ocultamiento de información pública en los Poderes Legislativo, Judicial, Ayuntamientos, órganos autónomos, tribunales administrativos y fideicomisos públicos.

El inicio de la falla

Paralelo a este proceso de perfeccionamiento para garantizar el derecho de acceso a la información pública, también  fue gestándose uno de los problemas institucionales de la Transparencia, que consiste en las dificultades para cambiar la cultura organizacional de las instituciones públicas y el propiciar en los servidores públicos una verdadera asimilación de las nuevas normas jurídicas, incluido el propio órgano garante de la Transparencia.

La reforma de 2008 le otorgó al Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios la facultad de aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de México y Municipios para sancionar a quienes realizaran cualquier acto u omisión que provocara la suspensión o deficiencia en la atención de solicitudes de información y hacer caso omiso de los requerimientos y resoluciones del Instituto, entre otras irregularidades.

Sin embargo, fue hasta tres años después, el 20 de junio de 2011, cuando se publicó en la Gaceta del Gobierno el Reglamento Interior del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios, que posibilitó al Instituto de Transparencia a instrumentar tres tipos de procedimientos administrativos:

– Procedimiento administrativo de investigación (PAI)

– Procedimiento administrativo en la modalidad de denuncia (DE)

– Procedimiento administrativo de responsabilidad (PAR)

Los dos primeros son para asegurar el cumplimiento de la Ley y garantizar el cumplimiento de las resoluciones que emita el Instituto. Y el tercero ya va encaminado a instaurar una responsabilidad administrativa.

Antes de la emisión de dicho Reglamento el Instituto navegó en una situación de incertidumbre al no tener claridad en cómo aplicar la norma que le había otorgado el Legislador, por lo cual optó por realizar extrañamientos públicos y exhortos a autoridades omisas a la Ley.

Pero la existencia del citado Reglamento tampoco redundó en una mayor observancia de la Ley de Transparencia, pues vía la solicitud de información pública de folio 00089/INFOEM/IP/2014, el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México reportó que en los años de 2011, 2012, 2013, y 2014 inició y concluyó 24 procedimientos administrativos de investigación (PAI).

A su vez en 2011, 2012, y 2013 comenzó y concluyó 33 procedimientos administrativos en la modalidad de denuncia de ciudadanos (DE).

Tales procedimientos derivaron de omisiones como la no contestación de solicitudes de información pública por parte de autoridades; el incumplimiento de resoluciones emitidas por el Instituto y fallas en la publicación de datos públicos.

No obstante, todos los procedimientos señalados, que en total son 57 y ya estaban en el status de concluidos, de acuerdo con el mismo Instituto, terminaron sin ninguna sanción para los funcionarios involucrados.

La razón: No existieron argumentos o pruebas para determinar alguna infracción, e incluso en algunos casos prescribió la facultad sancionadora del órgano responsable de garantizar la Transparencia en el Estado.

Al quedar concluidos y finiquitados estos procedimientos, ya no hubo necesidad de iniciar algún procedimiento administrativo de responsabilidad (PAR), que se considera el siguiente pasó al detectarse la comisión de alguna irregularidad.

Para dimensionar con mayor claridad la necesidad de una legislación adecuada que vaya acompañada de una asimilación institucional de la norma, podemos señalar que el Informe de Actividades 2014-2015 del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de México y Municipios señala que en dicho periodo se notificaron 2 mil 107 resoluciones de recursos de revisión, siendo procedentes mil 276, (60.56 por ciento), escenario donde el ciudadano habría tenido razón en su queja.

El resto fueron confirmados, desechados o sobreseídos:

Recursos de revisión notificados por sentido de resolución (2014-2015)

Sentido

Número de recursos de revisión

Porcentaje

Procedente

1276

60.56%

Confirmado

347

16.47%

Desechamiento

92

4.37%

Sobreseimiento

392

18.60%

Total

2107

100%

 

De tal cifra, el Instituto de Transparencia practicó 535 acciones de vigilancia sobre los mil 276 recursos procedentes, lo que representa un 41.93% del total.

Y de esas 535 acciones de vigilancia o resoluciones revisadas derivó que un 63.93 por ciento de las autoridades responsables fueron omisas, es decir, en 342 recursos de revisión hubo omisión de la autoridad, en 174 fue deficiente la respuesta, y sólo en 19 se atendió en tiempo y forma.

Tipo de cumplimiento a las resoluciones de los recursos de revisión (2014-2015)

Tipo de cumplimiento

Número de recursos de revisión

Porcentaje

En tiempo y forma

19

3.55%

Deficiente

174

32.52%

Omiso

342

63.93%

Total

535

100.00%

El mismo Informe de Actividades indica que en el periodo de 2014 y 2015 se estaban sustanciando 399 procedimientos administrativos de investigación y denuncias por incumplimientos a la Ley y a las resoluciones del propio Instituto de Transparencia. Además derivado de una reforma al Reglamento Interior del Instituto, publicada el 29 de julio de 2015, se indicaba que ya podía iniciar procedimientos administrativos de responsabilidades, y a la fecha de ese informe se tenían iniciados 12 procedimientos.

Sin embargo, al igual que el informe de 2013-2014, no se mencionan funcionarios sancionados.

Cabe aclarar que en el periodo 2013-2014 también se refiere que se iniciaron 582 procedimientos administrativos de investigación (PAI) derivado del no cumplimiento de resoluciones del Instituto de Transparencia.

Más otros 187 procedimientos administrativos de investigación y por denuncia ciudadana, igualmente por incumplimiento a la Ley y resoluciones del Instituto. Igualmente no se refieren funcionarios sancionados.

Es por ello que la obligada armonización o actualización de nuestra Ley estatal de Transparencia, con respecto a lo estipulado en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, supone nuevos retos que deberán enfrentarse no sólo a la luz del enriquecimiento legislativo o normativo, sino en consonancia con las capacidad institucionales para cumplir con la nueva norma.

Novedades de la Ley

Entre las novedades que deberá incluir la nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México destacan la incorporación de “nuevos” sujetos obligados, y lo enuncio entre comillas, porque hay que discernir hasta dónde realmente son nuevos en la obligación de transparentar la información que está en su poder.

Los partidos políticos: La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios, publicada el 30 de abril de 2004 en la Gaceta del Gobierno, indicó que la información relativa a los partidos políticos sería proporcionada por el Instituto Electoral del Estado de México, conforme a lo establecido en el Código en la materia.

Y la reforma de 2008 hizo una precisión al señalar que los partidos políticos atenderían los procedimientos de transparencia y acceso a la información pública por conducto del Instituto Electoral del Estado de México y proporcionarían información a la que están obligados en términos del Código Electoral.

Las Universidades: Desde la aplicación de la primera Ley Estatal de Transparencia, publicada el 30 de abril de 2004, se consideró a los órganos autónomos como sujetos obligados de esta Ley.

En el caso de las Universidades las diferencias estriban en la forma en que son enunciadas en las Leyes de Transparencia, y que eso, de acuerdo a organizaciones no gubernamentales en la materia, puede derivar en falta de claridad.

Es así que en 15 estados se enuncia de manera clara que serán sujetos obligados las Universidades públicas, entre ellos el Estado de México, y otras 17 entidades hacen únicamente mención a los órganos autónomos.

Los Sindicatos: Estos son los sujetos que realmente serían nuevos en la norma aprobada a nivel federal  y que próximamente serán incorporados a la legislación estatal, con su respectiva obligación de transparentar aspectos tales como:

– Contratos y convenios entre sindicatos y autoridades.

– Y la relación detallada de los recursos públicos económicos, en especie, bienes o donativos que reciban y el informe detallado del ejercicio y destino final de los recursos públicos que ejerzan.

Es necesario aclarar que la incorporación de los sindicatos como nuevos sujetos obligados no es ninguna novedad en estados de la República Mexicana como Coahuila, Distrito Federal, Durango (donde son sujetos obligados indirectos), Michoacán y Oaxaca, donde los sindicatos antes del proceso de armonización legislativa que deriva de la Ley General de Transparencia, ya eran sujetos obligados en sus legislaciones estatales de Transparencia.

Por ejemplo, en Coahuila los sindicatos estales y nacionales deben publicar contratos signados, presupuestos de publicidad por partida presupuestal, autorizada y ejercida, y actas de asamblea, entre otros rubros.

Los retos  y esbozo de conclusión

Paralelo a la formalización de estos nuevos sujetos obligados en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México también deben analizarse variantes que la propia Ley General establece para garantizar el adecuado cumplimiento de la norma y sobre todo alentar la participación ciudadana en esta materia.

– La denuncia ciudadana por incumplimientos a la Ley.

– Verificación obligada del Instituto de Transparencia a cumplimientos de la Ley.

– Plazos de respuesta para solicitudes de acceso a información pública y plazos de resolución para recursos de revisión presentados por ciudadanos ante el Instituto de Transparencia

– Opinión ciudadana ante la respuesta de autoridades derivado de resoluciones de recursos de revisión emitidas por el Instituto de Transparencia.

– Medidas de apremio contra servidores públicos por incumplimiento de resoluciones de recursos de revisión, emitidas por el Instituto de Transparencia.

1.- La denuncia ciudadana por incumplimiento de la Ley permitirá que cualquier persona pueda denunciar ante los organismos garantes la falta de publicación de las obligaciones de transparencia.

Tal situación es una novedad. En el Estado de México, el 2 de abril de 2013 fueron publicados en la Gaceta del Gobierno los Lineamientos por los que se establecen las normas que habrán de observar los sujetos obligados en la identificación, publicación, y actualización de la información pública de oficio.

Dichos Lineamientos permiten la presentación de denuncias ciudadanas cuando alguna autoridad no publique información a la que están obligado.

2.- La verificación obligada del Instituto a las páginas de transparencia de sujetos obligados para revisar y constatar el debido cumplimiento a las obligaciones de transparencia

Dicha situación ya es posible en el Estado de México, con base en los citados Lineamientos, incluso existe un detallado sistema de ponderación y calificación para hacer las evaluaciones correspondientes.

3.- La opinión ciudadana ante la respuesta de autoridades tras una resolución a un recurso de revisión, pues el recurrente o ciudadano podrá manifestar lo que su derecho convenga tras recibir información que derive de una resolución de recurso de revisión.

4.- Los plazos de respuesta a solicitudes de acceso a la información y plazos para resolver los recursos de revisión presentados por ciudadanos.

Aquí la Ley General entra en una franca contradicción con la actual Ley de Transparencia.

a)    En los plazos de respuesta a los ciudadanos, la Ley estatal plantea un plazo máximo de 22 días hábiles, 15 en un plazo ordinario, más 7 días hábiles en caso de requerir una prórroga.

Sin embargo, la Ley General lleva el plazo hasta los 30 días hábiles, 20 en un plazo normal, más 10 en una posible prórroga. Criterio que se contiene en la iniciativa que presentó el Ejecutivo estatal ante el Congreso local para actualizar la Ley de Transparencia.

Al respecto el Informe de Actividades 2014-2015 del Instituto Estatal de Transparencia indica que el porcentaje general de prórrogas por poder público u órgano, derivado de las solicitudes de información pública, asciende a 16.06 por ciento.

Es decir, de 14 mil 984 peticiones presentadas en ese periodo, sólo 2 mil 407 requirieron de una prórroga para ser contestadas en 22 días hábiles, y la gran mayoría fueron enviadas al ciudadano en los 15 días hábiles del plazo normal, sin requerir un plazo adicional de siete días hábiles.

De ahí que resulte innecesario aumentar los actuales plazos de respuesta a solicitudes de acceso a la información pública.

b)    En los plazos para resolver los recursos de revisión, de aprobarse el criterio de la Ley General y que nuevamente adopta el Ejecutivo del Estado de México en su respectiva iniciativa que este mes estará analizándose, se estaría duplicando el actual plazo de respuesta.

Actualmente el plazo es de hasta 30 días hábiles y con  el criterio general se coloca en 40 días en un plazo normal, más 20 en caso de solicitarse una prórroga.

Nuevamente con datos del último informe del Instituto Estatal de Transparencia advertimos que tampoco hay elementos para incrementar tal plazo, incluso lo ideal sería disminuirlo.

En el periodo 2014-2015, el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México resolvió los recursos de revisión en un tiempo promedio de 22.59 días.

5.- Las medidas de apremio. Que son parte importante de la reforma integral, pues cerrarían el paso a cualquier recoveco que aún exista para que los servidores públicos traten de evadirse en el cumplimiento de las resoluciones que emita el Instituto de Transparencia, respecto de los recursos de revisión. Y que como tal no existen en el Estado de México.

La Ley General y las tres propuestas que plantean el Ejecutivo estatal, el PAN y PRD para la aprobación de una nueva Ley Estatal de Transparencia, plantean multas de 150 hasta mil 500 veces el salario mínimo derivado de estas medidas de apremio, lo cual sumado a las facultades para iniciar procedimientos administrativos o dar vista autoridades civiles o penales construye un dique contra el ocultamiento de información pública.

Sin embargo, al respecto hay que comentar que el endurecimiento o nuevas sanciones no abonan por sí solas al cumplimiento estricto de la Ley, como ya lo referimos hace unos momentos, respecto de la tardanza del Instituto Estatal de Transparencia para aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, con el fin de iniciar procedimientos administrativos contra autoridades que incumplan la Ley o sean omisos a las resoluciones del propio Instituto.

Aunado a ello destaca que si bien los informes recientes del Instituto de Transparencia refieren la revisión del cumplimiento a recursos de revisión, así como de las obligaciones de Transparencia por parte de los sujetos obligados, no se tiene la diáfana precisión sobre quiénes son los omisos, además de que las sanciones tangibles contra funcionarios públicos están ausentes.

Arcana imperii

En virtud de lo antes expuesto consideramos que el proceso para derogar la actual Ley Estatal de Transparencia y la respectiva aprobación de un nuevo ordenamiento debe incluir la plataforma institucional necesaria para garantizar que el marco jurídico sea realmente aplicable, además de evitar confusiones y retrasos en su interpretación.

El reto es mayúsculo, más cuando las Leyes de Transparencia, como es el caso de la Ley estatal siguen siendo utilizadas en su mayor parte por académicos y profesionistas, y sigue pendiente continuar con la sensibilizarse sobre su importancia en la generación de más derechos humanos.

Es así que en la ruta de la Transparencia y el Derecho de Acceso a la Información Púbica es obligada la optimización general de las condiciones para que el ciudadano se interese, solicite, acceda y obtenga un beneficio social de la información pública.

Esa optimización va ligada a una serie de factores, donde la transparencia sea realmente una convicción para los funcionarios públicos y del lado ciudadano se convierta una herramienta indispensable para acceder a un mejor nivel de vida.

La creación de nuevos ordenamientos jurídicos fortalece la esencia jurídica de la Transparencia, resta como tarea impostergable en las instituciones públicas asimilar culturalmente esas obligaciones de Transparencia, venciendo inercias y veleidades institucionales, con el fin de terminar con los arcana imperii, aquellos elementos o piezas que el historiador latino Tácito, hace ya más de mil 900 años ya delineaba como los secretos que busca guardar todo Estado.