Programas sociales en el Edomex: Gasto sin evaluación

En 2014 el gobierno mexiquense reporta un gasto de 7 mil 337.5 millones de pesos en seis programas sociales que fueron sometidos a una evaluación de desempeño por el Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México (OSFEM), sin embargo, el resultado es que en su mayoría no pueden ser evaluados al ser necesario un replanteamiento de sus objetivos, pues a la fecha resultan ambiguos.

 

Un ejemplo basta para ilustrar la contradicción entre el gasto millonario destinado al combate a la pobreza y la insuficiente evaluación, que se presenta en el contexto del aumento de la pobreza en el Estado de México, pues entre 2010 y 2014 la población en rezago social subió de 6 millones 712 mil 100 a 8 millones 269 mil 900, lo cual significa que al cierre del año anterior se sumaron a la lista de la pobreza un millón 557 mil 800 habitantes de la entidad mexiquense.

A nivel de porcentaje la población en pobreza creció del 42.9 al 49.6 por ciento, es decir, que casi la mitad de los mexiquenses viven en una condición de marginación, pese a la inversión millonaria que todos los años se hace en este rubro.

El ejemplo que puede utilizarse para ilustrar las dificultades en la evaluación de los programas sociales del Estado de México, comienza con el programa de Alimentación, que presupuestalmente tiene el número 070101, y tiene el largo objetivo de “mejorar el nivel de nutrición y apoyar a la economía familiar, mediante procesos de organización comunitaria y participación social que generen capacidades de autogestión, así como instrumentar proyectos comunitarios para cubrir las necesidades prioritarias de la población de grupos y generar los conocimientos básicos sobre las características saludables de alimentación a nivel individual, familiar y colectivo”.

A nivel de gasto es uno de los principales programas sociales del gobierno del Estado de México para combatir la pobreza y los rezagos sociales, pues en 2014 tuvo una erogación de mil 372 millones 151 mil 600 pesos, que aunque significó una inversión menor a la de los dos años previos, como se ilustra en el siguiente cuadro, sigue pesando al ser la fuente para el reparto de despensas mediante el programa de “Seguridad Alimentaria”.

2012	2013	2014	Variación % 2013-2012	Variación 2014-2013
2 mil 318 millones 324 mil 100	2 mil 22 millones 222 mil 200	Mil 372 millones 151 mil 600	-12.8	-32.1

Tan sólo en el programa de “Seguridad Alimentaria”, que a su vez es una de las metas del programa presupuestal de Alimentación, se entregaron en 2014 un millón 731 mil 410 canastas o despensas alimentarias a la población marginada del Estado de México.

Sin embargo, a la hora de instrumentar una evaluación de desempeño para calificar los resultados en la operación del programa, el OSFEM señala que en su mayoría los distintos aspectos del programa de Alimentación no son evaluables y emite una recomendación para replantear los objetivos.

“Replantear los objetivos atendiendo a las recomendaciones metodológicas establecidas en los Lineamientos y reglas para la implementación del Presupuesto Basado en Resultados y los Lineamientos generales para la evaluación de los programas presupuestarios del Gobierno del Estado de México; asimismo, la Guía para la elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados y el Manual para el diseño y la construcción de indicadores del CONEVAL, a efecto de que su adecuada redacción permita evaluar los resultados de la operación del programa”, señala el documento donde se contiene la revisión que hizo el OSFEM a la Cuenta Pública del gobierno estatal, correspondiente a 2014.

¿Por qué ocurre esta recomendación? Porque el OSFEM para realizar su evaluación de desempeño retoma la denominada Matriz de Indicadores de Resultados (MIR), que de acuerdo al Consejo Nacional de Evaluación de las Políticas de Desarrollo Social (Coneval) es una herramienta de planeación que identifica, en forma resumida, los objetivos de un programa social.

Con la MIR también se pueden incorporar los indicadores de resultados y gestión, que a su vez miden dichos objetivos, pues deben especificar los medios para obtener y verificar la información de los indicadores, e incluye los riesgos y contingencias que puedan afectar el desempeño del programa.

Los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública indican que todos los programas presupuestarios están obligados a tener una MIR, a fin de contribuir a la transparencia y rendición de cuentas.

Pero en el caso de los seis programas sociales del gobierno mexiquense, que aparecen en la evaluación de desempeño del OSFEM, la constante es que no pueden evaluarse en sus distintas variables, al no existir forma de verificar la adecuada operación del programa, con base en los objetivos planteados.

Para la verificación de la MIR se utilizan herramientas como la lógica horizontal, que es el conjunto de objetivos, indicadores y medios de verificación que permiten tener una base objetiva para monitorear y evaluar el comportamiento de un programa.

Y el ejercicio al que son sometidos los programas sociales del Edomex es el siguiente:

En el caso del programa de Alimentación uno de sus objetivos particulares  es procurar el estado nutricional de grupos vulnerables, donde el indicador es la incidencia de la pobreza, pero resulta no evaluable porque no se contesta la pregunta de verificación de si el indicador permite monitorear el programa y evaluar adecuadamente el logro alcanzado.

“Si bien los medios de verificación corresponden a fuentes en las que está disponible la información necesaria y suficiente para constituir el indicador (incidencia de la pobreza), no es evaluable la lógica horizontal del Fin, toda vez que el resumen narrativo (del objetivo) no describe la contribución del programa a un objetivo superior”, indica el análisis de la Cuenta Pública de 2014, realizada por el OSFEM.

En otro caso ocurre un similar resultado, como se indica en el siguiente cuadro donde se desglosa un objetivo particular del programa, los indicadores para medir el resultado, los medios de verificación y las preguntas de verificación, pero destaca que el objetivo resulta sin la precisión adecuada para hacerlo evaluable:

Objetivo	Indicadores	Medios de verificación	Preguntas de verificación de lógica horizontal	Resultado
Contribuir a la disminución de la pobreza alimentaria de la población mediante la entrega de apoyos alimentarios	Índice de disminución de la pobreza alimentaria	Coneval Programa Operativo Anual Estadísticas estatales	¿El indicador permite monitorear el programa y evaluar adecuadamente el logro del propósito? ¿Los medios de verificación son los necesarios y suficientes para obtener la información requerida para el cálculo de datos y su eventual verificación externa?	No evaluable

“No es evaluable la lógica horizontal del Propósito, dado que en el resumen narrativo (del objetivo) no se describe con claridad el cambio esperado en la población objetivo como un resultado logrado”, agrega el OSFEM en la serie de recomendaciones que hace en el apartado de la evaluación de desempeño.

En el programa de Alimentación se incluyen los proyectos presupuestales de “estudios nutricionales”, “dotación alimenticia a la población marginada”, “cultura alimentaria”, “asistencia alimentaria a familias”, y “huertos familiares”. Y Las dependencias que los ejecutan son el Sistema Integral para el Desarrollo Integral de la Familia (DIFEM), y las Secretarías de Desarrollo Social y Desarrollo Agrario.

 

La constante

La dificultad para evaluar los programas sociales, respecto de su desempeño, también se presenta en  el resto de los programas incluidos en la revisión del OSFEM y que son los de Desarrollo Integral de la Familia, Adultos Mayores, Pueblos Indígenas, Desarrollo Comunitario, y Oportunidades para Jóvenes.

El Programa de Desarrollo Integral de la Familia, con número presupuestal 070102, tiene como objetivo fomentar la integración familiar, con acciones tendientes a mejorar la calidad de vida de sus integrantes en las esferas personales, de pareja y de grupo familiar para permitir proyectos de vida más eficientes. Las dependencias que ejecutan este programa son el DIFEM y la Secretaría de Desarrollo Social, quienes en 2014 manejaron un presupuesto para este rubro de  214 millones de pesos, gasto que ha tenido altibajos en los últimos años, como se indica en el siguiente cuadro:

Los proyectos presupuestales de este programa son los de “fomento a la integración de la familia”, “atención a víctimas por maltrato y abuso”, “servicios jurídicos asistenciales a la familia”, “asistencia a familiares de pacientes hospitalizados”, “fomento, desarrollo y vigilancia de instituciones de asistencia privada”, “orientación y atención psicológica”,  y “servicios para el desarrollo comunitario”.

Pero nuevamente al someter este programa a una evaluación de desempeño, con base en los propios objetivos del programa, saltan las deficiencias.

En el objetivo o fin particular de este programa de “brindar atención integral a la familia mediante acciones tendientes a mejorar las condiciones físicas y emocionales de sus integrantes para mejorar su calidad de vida”, el resultado es que no se puede evaluar.

“Replantear los objetivos atendiendo a las recomendaciones metodológicas establecidas en los Lineamientos y reglas para la implementación del Presupuesto Basado en Resultados y los Lineamientos generales para la evaluación de los programas presupuestarios del Gobierno del Estado de México; asimismo, la Guía para la elaboración de la Matriz de Indicadores para Resultados y el Manual para el diseño y la construcción de Indicadores del CONEVAL, a efecto de que su adecuada redacción permita evaluar los resultados de la operación del programa”,  indica la recomendación del OSFEM.

Adultos Mayores

Este programa tiene el número presupuestal 070302 y tiene como objetivo general fomentar una cultura de respeto y trato digno a los adultos mayores, fortalecer su lugar en la familia y en la sociedad, así como fomentar las acciones tendientes a procurar una atención oportuna y de calidad a los adultos mayores en materia de salud, nutrición, educación, cultura, recreación, y atención psicológica jurídica, para que éste disfrute de un envejecimiento digno y aumente su autosuficiencia.

Su gasto ejercido en 2014 también es de los de mayor peso en el rubro social, e incluso el año anterior creció en un 131.4 por ciento.

2012	2013	2014	Variación % 2013-2012	Variación % 2014-2013
Mil 151 millones 135 mil 600	Mil 265 millones 565 mil 200	2 mil 928 millones 402 mil 100	9.9	131.4

Sus proyectos presupuestales son los de “credencialización de adultos mayores”, “asistencia social a los adultos mayores”, “apoyo y orientación para la alimentación y salud de los adultos mayores”, “círculos de adultos mayores”, “vacunación a grupos de alto riesgo”, y “prevención y detección oportuna de enfermedades crónico-degenerativas”, que en su mayor parte también reciben la recomendación de replantear sus objetivos.

Pueblos Indígenas

Este programa pueden encontrarse en la Cuenta Pública con el folio 070303 y tiene como objetivo general mejorar las condiciones de vida de los habitantes de pueblos indígenas, así como la preservación y respeto de sus tradiciones y costumbres, impulsando el desarrollo y fortalecimiento de este sector de la población a través de la implementación de proyectos productivos, culturales y de infraestructura para el beneficio comunitario. El gasto ejercido en 2014 ascendió a 698 millones 935 mil 200, que confirma una tendencia a la alza en los últimos años.

2012	2013	2014	Variación % 2013-2012	Variación % 2013-2014
261 millones 681 mil 300	554 millones 96 mil 400	698 millones 935 mil 200	111.7%	26.1%

Sus proyectos presupuestarios son los de  “concertación para el desarrollo indígena”, “capacitación para el desarrollo indígena”, “promoción de proyectos de desarrollo indígena”, “difusión y protección de las manifestaciones y el patrimonio cultural de los pueblos indígenas”, “difusión de justicia”, y “desarrollo comunitario de los pueblos indígenas”. Mismos que se ejecutan a través de la Secretaría de Desarrollo Social.

En la evaluación que hace el OSFEM se repite la tendencia de no poder evaluar sus distintas variables:

Fin / Objetivo / Propósito	Indicador	Fórmula	Preguntas para la verificación	Resultados
Contribuir a la disminución del rezago en infraestructura básica de la población indígena mediante la ejecución de programas, proyectos y acciones realizados por el Consejo. Se disminuye el índice de marginación de las localidades indígenas a través de acciones de beneficio comunitario.	Porcentaje de disminución del rezago en infraestructura básica comunitaria en comunidades atendidas por el CEDIPIEM. Porcentaje de localidades indígenas atendidas por el CEDIPIEM.	(Población atendida en el año y años anteriores con obras de infraestructura básica comunitaria/Población elegible que carece de infraestructura básica comunitaria en el año 2015)*100 (Localidades atendidas/Total de localidades)*100	¿El indicador permite monitorear el programa y evaluar adecuadamente el logro del Fin? ¿Los medios de verificación identificados son los necesarios y suficientes para obtener la información requerida para el cálculo de los datos y su eventual verificación externa (monitoreo)?	No evaluable

Desarrollo Comunitario (070305)

Este programa tiene como objetivo ampliar el impacto y beneficio de la población en el ámbito social, mediante una mayor concurrencia de recursos a los programas de desarrollo social orientados a reducir la pobreza extrema en las localidades marginadas. Su gasto en los últimos años ha sido atípico, pues en 2013 experimento una caída inusitada, y en 2014 creció en un 535.9 por ciento.

2012	2013	2014	Variación % 2013-2012	Variación % 2014-2013
Mil 682 millones 688 mil 800	300 millones 617 mil 100	Mil 911 millones 597 mil 700	-82.1	535.9

Sus proyectos presupuestarios son los de “promoción a la participación comunitaria”, “construcción, ampliación y/o mantenimiento de la infraestructura para el desarrollo social y combate a la pobreza”, “rehabilitación y/o mantenimiento de la infraestructura para el desarrollo social y combate a la pobreza”, y “equipamiento de la infraestructura del desarrollo social y combate a la pobreza”. Las dependencias ejecutoras son el DIFEM, la Secretaría de Finanzas, Secretaría de Desarrollo Social, y el Consejo Estatal de la Mujer.

Entre las metas cumplidas de este programa en 2014 están:

–       91 comunidades impulsadas en procesos de organización comunitaria.

–       276 viviendas donde se distribuyeron equipos y materiales para el mejoramiento de la vivienda y desarrollo comunitario.

–       313 cursos para la construcción de fogón en alto y cisterna

–       552 personas analfabetas capacitadas.

–       Una atención y seguimiento a compromisos comunitarios.

–       21 proyectos de desarrollo social y humano (desarrollo de zonas prioritarias).

–       4 mil 88  acciones por “Mi comunidad”.

Entre las evaluaciones a sus objetivos destaca la siguiente:

Objetivo / Fin	Indicador	Fórmula	Preguntas para verificación	Resultados
Ampliar el impacto y beneficio de la población en el ámbito social, mediante una mayor concurrencia de recursos a los programas de desarrollo social orientados a reducir la pobreza extrema en las localidades marginadas.	Índice de no disponibilidad de bienes en las viviendas.	(Número de viviendas que no disponen de bienes, como televisión, refrigerador, lavadora o computadora/Número de viviendas particulares)*100	¿El indicador permite monitorear el programa y evaluar adecuadamente el logro del Fin? ¿Los medios de verificación identificados son los necesarios y suficientes para obtener la información requerida para el cálculo de los datos y su eventual verificación externa (monitoreo)?	No evaluable

Oportunidades para los Jóvenes

Este programa atiende al folio 070401 y tiene como objetivo general incrementar las oportunidades para el desarrollo integral de los jóvenes mediante su inserción en los diversos ámbitos de la sociedad mexiquense, con un gasto en 2014 de 212 millones 508 mil 400 pesos, que representa una ligera disminución con respecto al año anterior.

2012	2013	2014	Variación % 2013-2012	Variación % 2014-2013
225 millones 920 mil 600	226 millones 305 mil 600	212 millones 508 mil 400	0.2	-6.1

Sus proyectos presupuestales fueron los de “albergues juveniles”, “bienestar y orientación juvenil”, “promoción del desarrollo integral del adolescente”, “expresión juvenil”, y “asistencia social a la juventud”, siendo sus dependencias ejecutoras el Instituto Mexiquense de la Juventud, DIFEM, y el Instituto de Salud.

En 2014 entre las metas o logros alcanzados resaltan las tarjetas de descuento entregadas a 225 mil 622 jóvenes y que 2 millones 276 mil 695 jóvenes recibieron asesorías sobre cómo evitar enfermedades y adoptar estilos de vida saludables.

Pero al momento de analizar los objetivos nuevamente se presentan huecos en la evaluación, como se ilustra en el objetivo particular de ayudar a prevenir embarazos:

Objetivo Fin	Indicador	Formula	Preguntas de verificación	Resultado
Ayudar a prevenir embarazos no planeados y conductas de riesgo, por medio del curso taller para adolescentes y orientación psicológica vía telefónica	Porcentaje de adolescentes en situación vulnerable.	(Adolescentes en situación vulnerable en la Entidad/Adolescentes de 12 – 19 años de edad en la Entidad) *100	¿El indicador permite monitorear el programa y evaluar adecuadamente el logro del Fin? ¿Los medios de verificación identificados son los necesarios y suficientes para obtener la información requerida para el cálculo de los datos y su eventual verificación externa (monitoreo)?	No

El OSFEM insiste que la utilización de términos ambiguos en los propósitos deriva en la dificultad para evaluar, como ocurre en el objetivo de “incrementar las oportunidades para el desarrollo integral de los jóvenes del Estado de México”.

“Los indicadores del nivel Propósito no permiten monitorear el programa al presentar en el resumen narrativo un término ambiguo (desarrollo integral), es decir, no establece de manera clara lo que se pretende lograr. No es evaluable la lógica horizontal del Propósito, dado que en el resumen narrativo (del objetivo) no se describe con claridad el cambio esperado en la población objetivo como un resultado logrado”, indica el OSFEM en la evaluación de desempeño.

 

El singular programa de Desarrollo Comunitario

Este programa en 2014 registró un gasto de mil 911 millones 597 mil 700 pesos, que lo coloca como uno de los principales programas sociales del gobierno mexiquense, sin embargo, en la evaluación programática que hace el OSFEM también detecta que tiene distintas deficiencias.

“El objetivo del programa no establece el medio por el cual se pretende cumplir el fin del programa presupuestario”, señala el órgano fiscalizador en la revisión donde se analizan acciones y resultados.

Adicional a ello se detectó que hay dificultades para medir o cuantificar lo logrado.

“a) La actividad 1 del proyecto promoción a la participación comunitaria no es clara, por tanto no presenta consistencia con su unidad de medida.

“b) La actividad 2 del proyecto promoción a la participación comunitaria no tiene consistencia entre la descripción de la actividad y la unidad de medida”, indica.

El proyecto presupuestal de “promoción a la participación comunitaria”, que forma parte del programa de Desarrollo Comunitario, absorbió casi todos los recursos asignados en 2014, pues a dicho proyecto se fueron  mil 877 millones 490 mil 200 pesos, de los mil 911 millones 597 mil 700 pesos asignados a todo el programa citado.

Sin embargo, como señala el OSFEM, la actividad 1 de este proyecto no fue clara; dicha actividad fue la de “impulsar procesos de organización comunitaria”, cuyo resultado fue el de trabajar en 91 comunidades.

A su vez la actividad 2 del proyecto de “promoción a la participación comunitaria” no tuvo la consistencia entre la descripción de la actividad y la unidad de medida.

Dicha actividad fue la de “coordinar la distribución de equipos y materiales para el mejoramiento de la vivienda y desarrollo comunitario”. Su unidad de medida fueron las viviendas, y se indica que en 2014 fueron beneficiadas 276 viviendas, pero la actividad era la distribución de equipos y materiales, por lo cual se desconoce cuánto material correspondió a cada vivienda.

Similar situación ocurrió con las actividades 8 y 9 del proyecto «promoción a la participación comunitaria», que no son claras, por tanto no existe consistencia entre la descripción de la actividad y la unidad de medida, indica el OSFEM.

La actividad 8 es la denominada “programa de desarrollo social y humano (desarrollo de zonas prioritarias)”, que tuvo como unidad de medida los proyectos, y que reporta que se realizaron 21.

Y la actividad 9 fue la denominada “Mi comunidad”, que reporta 4 mil 88 acciones, sin dar mayores detalles.

Respecto a la actividad del proyecto «construcción, ampliación y/o mantenimiento de la infraestructura para el desarrollo social y combate a la pobreza», del programa de Desarrollo Comunitario, se reporta un cumplimiento de la meta del 30 por ciento.

Dicha actividad, que fue la única, consistió en el programa integral de autoconstrucción asistida, donde sólo se construyeron 30 de las 100 casas programadas por el propio gobierno estatal.

“La actividad del proyecto construcción, ampliación y/o mantenimiento de la infraestructura para el desarrollo social y combate a la pobreza no es clara, por ello la descripción de la actividad y la unidad de medida no guarda consistencia” agrega el OSFEM en las observaciones a este proyecto presupuestal.