En el Estado de México la primavera democrática que se vivió de 1996 a 2009 representó una oportunidad pérdida para generar verdaderos contra pesos legislativos al Ejecutivo estatal, quien salvo excepciones y bajo distintos métodos de control, navegó con el viento a su favor en las nuevas condiciones democráticas, mientras a la Oposición no le alcanzó el tiempo para dibujar el perfil legislativo que puede derivar de una alternancia electoral.
Los ciudadanos mexiquenses tienen una cita con las urnas el próximo 7 de junio para definir, entre otros cargos públicos, al nuevo perfil de la Legislatura local.
El momento es propicio para recordar el contexto histórico de la vida parlamentaria de esta entidad, donde al igual que a nivel federal, se vivió una primavera democrática que permitió la alternancia electoral y el fortalecimiento de la pluralidad numérica en las Legislaturas que transitaron de 1996 a 2009.
La evaluación de este periodo es importante porque permite conocer cuál fue el saldo real en materia de efectividad legislativa, y qué tanto la pluralidad partidista en los Congresos locales determinó un cambio en la configuración de políticas públicas.
En otras palabras el reto es conocer si los partidos políticos beneficiados con esta alternancia electoral, gestada de 1996 a 2009, estuvieron a la altura del voto ciudadano que los colocó en una posición de mayor interlocución con el partido que en la historia contemporánea ha detentado el Poder Ejecutivo en el Estado de México, el PRI.
Esta reflexión no se resume en un simple juego de ganancias políticas o legislativas entre partidos, sino a valorar la responsabilidad que tuvieron los distintos partidos para generar un verdadero sistema de contra pesos en los Congreso locales, que a su vez redundaría en una modernización y adecuación más democrática de nuestro marco legal.
Sin embargo, en esta investigación que Métrica presenta se advierte que los principales beneficiados en la etapa de la alternancia electoral, es decir los partidos de Oposición, continuaron instrumentado una lógica de cabildeo legislativo, donde el centro de gravedad fueron las prioridades del Poder Ejecutivo.
Si bien existieron avances en materia de transparencia y rendición de cuentas, banderas tradicionales de la Oposición parlamentaria, las llamadas Legislaturas de la alternancia electoral, salvo excepciones, no modificaron el control político del gobierno estatal y el PRI.
Legislaturas
De la revisión al periodo citado puede concluirse que la 53 Legislatura local (1996-2000) exhibió a una clase política de Oposición que protagonizó un Congreso donde el PRI matizó su dominio, pero lo mantuvo en los hechos.
En esta Legislatura de cada 10 leyes aprobadas, 9 contaron con la intervención del Ejecutivo y PRI, y 6 de cada 10 reformas llevaron el sello del gobierno estatal y su partido afín, ya sea porque presentaron las iniciativas de manera exclusiva o de manera conjunta con los partidos de Oposición.
El control virtual que ejerció el Poder Ejecutivo sobre el Congreso local es apreciable en los temas que fueron prioritarios como los de finanzas y administración y gobierno.
La 54 Legislatura local (2000-2003) reveló una clase política de Oposición errática y dividida, lo cual produjo una regresión artificial a escenarios de la antigua hegemonía priista.
Esta Congreso fue tiempo perdido para el modelo de gobiernos divididos, pues de cada 10 leyes aprobadas, 9 llevaron el sello del PRI o Ejecutivo, proporción que es similar en el caso de las reformas avaladas.
La 55 Legislatura (2003-2006) podría considerarse el momento de mayor madurez de los partidos opositores en el Congreso local; pasada la novatez y los errores que les costaron una regresión, en este Congreso el modelo apunta a un mayor equilibrio.
En este trienio la inercia legislativa siguió beneficiando al Ejecutivo, pero hay hechos que apuntan a un gobierno dividido: el PAN y PRD impulsaron la tercera parte de las reformas aprobadas.
Sobresalen temas de ganancia ciudadana como la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que si bien formó parte de una tendencia nacional, representó un avance en materia de rendición de cuentas.
Otros temas importantes fueron la creación del Órgano Superior de Fiscalización y la configuración del Consejo Consultivo de Valoración Salarial, elementos del nuevo sistema de revisión de las cuentas públicas estatal y municipales.
En la 56 Legislatura local (2006-2009) la capacidad de los partidos de Oposición adopta un papel moderado, que contrasta con su fuerza legislativa.
En esta Legislatura en la mitad de las modificaciones aprobadas hubo intervención del Ejecutivo o partidos afines.
En descargo del papel opositor una tercera parte de las reformas aprobadas fueron presentadas únicamente por partidos opositores.
El estudio de Métrica incluye a la 57 Legislatura local (2009-2012) como elemento de comparación, pues en este Congreso el PRI recuperó la mayoría absoluta.
Esta Legislatura simplemente fue el regreso a la era del poder monolítico, donde los partidos de Oposición optaron por colaborar en un ambiente de pleno avasallamiento ante la mayoría absoluta del PRI y sus aliados.
Juego legislativo
Es de apreciarse que la era de los contra pesos legislativos está directamente relacionada con el papel de la Oposición, quien es autor de su propia debacle o éxito parlamentario. En contraste, el PRI siempre mantuvo un poder compacto y leal al Poder Ejecutivo, otro elemento de su fórmula para adaptarse al periodo de la alternancia.
Destaca que en el aspecto político durante la 53, 55, y 56 Legislatura local los partidos de Oposición pudieron armar un frente que marcara la tendencia de las aprobaciones, frente un Ejecutivo que no contaba con los votos necesarios en el Congreso local.
Sin embargo, la tendencia de armar una mayoría opositora no pasó del amago político-electoral, y salvo excepciones, la lógica de los contra pesos parlamentarios fue marcada por la pauta impuesta por el Ejecutivo, quien vía el PRI instrumentó acuerdos unilaterales con los partidos opositores.
Esto determinó que el PRI o el Ejecutivo fueran factores bisagra en la mayoría de las aprobaciones, situación favorecida por la reticencia de los partidos opositores a ir juntos en una aventura legislativa, que posiblemente les sería menos rentable a negociar de forma individual, con base en su propio peso legislativo.
De ahí que la experiencia mexiquense demuestra que los contra pesos parlamentarios no necesariamente derivan en el modelo clásico de un gobierno dividido, donde un partido distinto al que detenta el Poder Ejecutivo cuenta con la mayoría en el Poder Legislativo, y esto obliga una mayor negociación y apertura en la dictaminación de iniciativas.
Adicional a las distancias ideológicas del PAN y PRD resalta que la era de los contra pesos parlamentarios en el Estado de México estuvo marcada por dos factores que pueden explicar el predominio del Ejecutivo.
En primer lugar el PRI nunca perdió el Poder Ejecutivo, lo cual le permitió seguir teniendo el control del aparato jurídico del Estado, y durante las Legislaturas de mayor alternancia el pleno del Congreso estuvo dividido en 3 tercios.
Así que al no ser atractiva la combinación de los principales partidos de Oposición, la tendencia fue continuar con los acuerdos hacia el PRI, como en los tiempos de la hegemonía priista.
Esto reveló una nueva forma de dominio del Ejecutivo sobre el Poder Legislativo, donde la novatez, errores, y prioridades políticas de la Oposición demostraron que dichos contra pesos parlamentarios suelen convertirse en una herramienta de legitimación para el propio Ejecutivo.
Del lado opositor los avances logrados en temas como transparencia, rendición de cuentas, y seguridad y justicia son factores para considerar que registraron éxitos focalizados en ciertos temas, sin embargo, la pregunta que subyace es si los partidos de Oposición realmente apuntaron a fortalecer un modelo de gobiernos divididos o simplemente a generar una ganancia política, producto de su propio peso en el Congreso local.
53 Legislatura local (1996-2000)
Análisis cuantitativo
La génesis de la 53 Legislatura local es doblemente democrática.
Los comicios de 1996 rompieron la hegemonía priista que se había instaurado desde la era posrevolucionaria y dieron vida a un Congreso con mayor pluralidad.
El alto nivel de competencia provocó que la definición sobre el partido que tendría la mayoría legislativa se dirimiera en el ámbito de lo contencioso electoral.
Y el fallo emitido fue el segundo pincelazo a esa escalada democrática: el PRI no tuvo derecho a diputaciones de representación proporcional, con lo cual el PAN y PRD hicieron crecer sus bancadas para, en conjunto, sumar 38 diputados; la mayoría absoluta.
Al último Congreso del siglo 20 también le tocó vivir el convulsionado proceso postelectoral, tras los comicios de Gobernador donde resultó electo el priista Arturo Montiel, y quien rindió protesta ante un fracturado Poder Legislativo.
En esta primera Legislatura de la alternancia el PRI contó con 30 diputados, mientras el PAN llegó a 22, el PRD quedó con 16, PT 2, PVEM 4, y el Partido Cardenista uno. Producto de los vaivenes legislativos la bancada perredista terminó con 18 legisladores, pues se le unieron uno del PVEM y el legislador cardenista.
El escenario fue inédito y aviso de nuevos tiempos. El PRI perdía el control absoluto del Poder Legislativo, mientras una clase política de la Oposición asumía el rol de los contra pesos parlamentarios.
Leyes
De acuerdo con la lista de decretos emitidos por esta Legislatura, disponibles en la página web del gobierno del Estado de México, fueron expedidos un total de 202, de los cuales 7 fueron de régimen interno, 70 se refirieron a distintas autorizaciones, y 52 fueron designaciones, renuncias, y declaraciones.
En materia de leyes fueron emitidas 27, y se abrogaron 2 más; además de 44 reformas a distintos ordenamientos.
De los 29 decretos referentes a leyes, incluidas las 2 abrogaciones, 23 (79.3%) fueron a iniciativa del Ejecutivo estatal, 3 más (10.3%) fueron presentadas de manera conjunta entre el Ejecutivo, PAN y PRD; una (3.4%) fue del PRI, y 2 (6.8%) del PAN y PVEM.
Reformas
De las 44 reformas aprobadas 18 (40.9%) fueron autoría del Ejecutivo, y 2 (4.5%) del PRI.
Adicionalmente hubo otras 9 reformas (20.4%) que fueron presentadas por partidos de Oposición y el PRI.
Destaca que el PAN logró impulsar 10 reformas (22.7%), mientras el PRD promovió otras 2 (4.5%).
Otras 2 reformas (4.5%) fueron alentadas por órganos legislativos y ciudadanos. Una reforma más aparece sin autor, pues dicho documento no fue proporcionado en la Biblioteca del Poder Legislativo del Estado de México.
Análisis cualitativo
Leyes
En las postrimerías del siglo anterior los temas de mayor recurrencia en materia de nuevas leyes fueron los de finanzas y administración y gobierno.
En finanzas fueron aprobadas 14 leyes, de las cuales 13 fueron del Ejecutivo y una del PAN, este último partido propuso la actualización de la Ley de Hacienda Municipal.
En el grupo de leyes elaboradas por el Ejecutivo estatal están el Código Financiero, que codificó 11 ordenamientos para modernizar las normas fiscales existentes.
De administración y gobierno fueron avalados 9 decretos, de los cuales 8 fueron a iniciativa del Ejecutivo, y uno más en combinación del Ejecutivo y PAN.
Es necesario precisar que de los 8 decretos que fueron de autoría exclusiva del Ejecutivo, 2 se refieren a la abrogación de leyes.
De las nuevas leyes que propuso el Ejecutivo resaltan la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos del Estado y Municipios, que reguló el ingreso al servicio público, y la Ley de Bienes, donde se definieron las características del patrimonio público del Estado.
El tema de seguridad y justicia no fue tan recurrente en esta Legislatura, pues sólo fueron aprobados 3 nuevos ordenamientos, 2 a iniciativa del Ejecutivo, y uno más en combinación del gobierno estatal con el PAN y PRD.
Las 2 iniciativas que vinieron del Ejecutivo fueron los Códigos Penal y de Procedimientos Penales.
A su vez Ley creada de forma tripartita fue la de Seguridad Pública Preventiva del Estado, que normó el programa de policía de barrio.
Los otros 3 temas donde hubo la aprobación de una nueva Ley fueron el de educación, desarrollo social, y medio ambiente.
En este último bloque están la Ley de Educación, promovida por el Ejecutivo, PAN, y PRD; la de Protección e Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad, presentada por el PRI; y la de Protección del Ambiente para el Desarrollo Sustentable, cuya autor fue el PVEM.
Reformas
En materia de reformas el tema de mayor importancia, por el número de ajustes, fue el de finanzascon 13 modificaciones, de las cuales 9 fueron del Ejecutivo, y 4 del PAN.
En el tema financiero el Ejecutivo envió principalmente las iniciativas que forman parte del paquete fiscal de cada año.
Del PAN destacó la reforma para ampliar el tiempo de discusión del paquete fiscal y Cuenta Pública de cada año, además de regular fondos federales que recibe el gobierno estatal.
El siguiente tema en importancia fue el de seguridad y justicia, con 7 reformas, de las cuales 3 fueron del Ejecutivo, 2 del PAN, 1 del PRI, PAN, y PRD; y otra más promovida por ciudadanos.
En este bloque están las reformas del Ejecutivo para incorporar como delitos graves al secuestro y a la violación equiparada, así como la prerrogativa del Ministerio Público para ordenar la detención de presuntos responsables, en casos que se consideren urgentes.
Del PRI, PAN, y PRD está la reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial para crear los distritos judiciales de Ecatepec y Nezahualcóyotl.
El tercer tema de mayor recurrencia fue el de administración y gobierno con 6 reformas, de las cuales 2 fueron del Ejecutivo, una del PRI, otra del PAN, y una más del PRD.
La sexta de estas modificaciones fue presentada por el PRI, PAN, PRD, PVEM, PT, y Partido Cardenista.
En este grupo destaca la reforma del PRD para precisar que la Legislatura local será la responsable de nombrar al comisionado de los Derechos Humanos.
Otro tema de importancia en esta Legislatura fue el electoral, donde se registraron 4 reformas, y en las cuales prácticamente intervinieron todos los partidos políticos.
Una de estas modificaciones, que fue planteada por el PAN, PRI, PRD, PT, y PVEM, modificó las reglas para la definición del financiamiento público a partidos, así como los topes de campaña, además de facultar al Instituto Electoral del Estado de México (IEEM) para calificar los comicios de Gobernador.
Otra reforma electoral, que también fue planteada inicialmente por esos partidos además de la diputada federal Olga Medina y la regidora Irma Cerón, provocó uno de los momentos de mayor polarización en esta Legislatura, pues la Oposición impulsó la representación pura para el Congreso local y las candidaturas comunes entre partidos.
Esa parte de la reforma fue prácticamente vetada por el Gobernador Arturo Montiel, pues envío sus respectivas observaciones a las modificaciones minutos antes de fenecer el plazo para que el Congreso pudiera hacer algún revire.
Resalta que esta reforma, en la parte que no fue vetada, determinó elevar el financiamiento público para partidos, pues anteriormente se definía al multiplicar el 35 por ciento del salario mínimo vigente en la capital del Estado, por el número total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral con corte al 31 de diciembre del año anterior a la elección.
Con las nuevas reglas dicho porcentaje del salario mínimo, para el respectivo cálculo, se elevó al 40 por ciento.
Aunque en el tema de fiscalización no hubo un número importante de reformas, resalta que las 3 modificaciones aprobadas impactan en la revisión de sueldos, programas, y obras públicas.
En este bloque el PAN propuso el ajuste a la Ley Orgánica de la Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo del Estado para que este órgano pudiera revisar y proponer modificaciones a los tabuladores de sueldos de los servidores públicos.
Del PRD fue impulsado el cambio a la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado para crear el Comité de Información y Seguimiento Presupuestal del Congreso local, encargado de vigilar periódicamente los programas y presupuestos públicos.
A su vez el Ejecutivo operó la reforma a la Ley Orgánica Municipal para que los Ayuntamientos promovieran la constitución de comités de control y vigilancia para supervisar la obra pública estatal y municipal.
Balance
La primera Legislatura de la alternancia pareciera la continuación de un matizado dominio del Ejecutivo y el PRI.
Los contra pesos existieron y fue necesaria una nueva forma de cabildeo legislativo, pero el saldo cuantitativo ilustra la lejanía entre la expectativa inicial y el resultado final.
De cada 10 leyes aprobadas, 9 contaron con la intervención del Ejecutivo y PRI, y 6 de cada 10 reformas llevaron el sello del gobierno estatal y su partido afín, ya sea porque presentaron las iniciativas de manera exclusiva o de manera conjunta con los partidos de Oposición.
Los decretos aprobados por esta Legislatura revelan que la desventaja numérica del PRI fue fácilmente superable al convertirse en el partido bisagra, ante la imposibilidad del PAN y PRD para promover conjuntamente alguna iniciativa, salvo en los temas de índole electoral donde existieron coincidencias.
El control virtual que ejerció el Poder Ejecutivo sobre el Congreso local es apreciable en los temas que fueron prioritarios para la aprobación de leyes, y que fueron los de finanzas y administración y gobierno.
En el ámbito de las reformas esos temas vuelven a ser los de mayor recurrencia, además de la seguridad y justicia.
Del lado opositor es meritoria la capacidad de propuesta del PAN, quien logró impulsar casi una cuarta parte de las reformas aprobadas; sobresalen los temas financieros y de fiscalización para mejorar la revisión de presupuestos, cuentas públicas, y sueldos de funcionarios públicos.
Tal balance contrasta con el PRD, quien por sí solo únicamente logró impulsar 2 reformas, y ninguna Ley, a diferencia de Acción Nacional quien sí logró colar la aprobación de un nuevo ordenamiento.
En el mecanismo parlamentario tal escenario revela que la lógica de los consensos facilitó los acuerdos PRI-PAN.
El saldo final de esta Legislatura es un modelo donde los contra pesos numéricos de los principales partidos de Oposición no apuntaron a la construcción conjunta de diques para el Poder Ejecutivo.
Por el contrario, la tendencia fue instrumentar negociaciones unilaterales con este Poder, lo cual redundó en la modernización de normas, pero a la vez garantizó que el Congreso siguiera en la pauta del Ejecutivo.
54 Legislatura (2000-2003)
Análisis cuantitativo
La 54 Legislatura mexiquense fue el espacio de los contra sentidos que terminaron por configurar uno de los Congresos más singulares de los últimos tiempos.
Su arranque coincidió con el arribo del PAN a la Presidencia de la República, fue el segundo Congreso local donde la Oposición igualó fuerzas con el PRI, e incluso con la posibilidad de superarlo con la mayoría absoluta en una hipotética coordinación del PAN y PRD.
También fue la primer Legislatura donde el PAN alcanzó la mayoría relativa con 29 de las 75 curules, superando al PRI, quien quedó con 25 diputados.
No obstante, el saldo de dicho Legislatura es totalmente distinto a su configuración inicial, pues 13 diputados del PAN se declararon independientes y al marcar distancia con este partido, terminaron cercanos al PRI, quien configuró una mayoría virtual de 38 legisladores.
Con el reacomodo legislativo, Acción Nacional terminó con 16 diputados, igual número que la bancada del PRD, mientras el PT tuvo 2 curules, lo mismo que el PVEM, y uno Democracia Social.
Leyes
El total de decretos emitidos por esta Legislatura asciende a 178 asuntos aprobatorios, de los cuales 6 fueron de régimen interno, 69 correspondieron a autorizaciones, 31 a designaciones, renuncias o declaraciones, 24 a leyes, y 48 fueron reformas.
De las 24 leyes, 19 (79.1%) fueron propuestas por el Ejecutivo, cantidad que aumenta a 22 (91.6%)si se consideran las que propusieron el PRI, la bancada independiente o las que propuso de manera conjunta el Ejecutivo con otros partidos.
Las otras 2 leyes fueron propuestas por un ciudadano, y el PRD y PAN.
Reformas
En materia de las 48 reformas aprobadas, 25 (52%) vinieron del Ejecutivo, pero considerando las que propuso el PRI, la bancada independiente, y las que presentaron el PRI o Ejecutivo de manera conjunta con otros partidos resultan un total de 42 (87.5%).
Del restante de las reformas aprobadas 3 (6.2%) fueron del Poder Judicial, 1 (2%) del PAN y el Poder Judicial, y 2 más de un ciudadano y el PVEM. Este último partido comenzó esta Legislatura sin ser aliado del PRI.
Análisis Cualitativo
Leyes
Una cuarta parte de las leyes aprobadas en esta Legislatura fueron en el tema de administración y gobierno, que en su totalidad fueron propuestas por el Ejecutivo.
Destaca la aprobación del Código Administrativo, que compendió distintos ordenamientos en los rubros de educación, salud, protección civil, y turismo, entre otros.
Adicionalmente se aprobó la Ley de Seguridad Social para los Servidores Públicos, que busco darle viabilidad financiera al sistema de pensiones del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios (ISSEMYM), al aumentar las pensiones por jubilación a 57 años de edad y 35 de servicio.
En materia de finanzas fueron avaladas 9 leyes, que también fueron enviadas por el Ejecutivo, principalmente para la actualización anual de las Leyes de Ingresos del Estado y Municipios, así como el Presupuesto de Egresos.
Otras 4 leyes fueron en el tema de seguridad y justicia, también presentadas por el Ejecutivo, ya sea de manera individual o de manera conjunta con otros partidos.
En este rubro resaltan los Códigos Civil y de Procedimientos Civiles, que regulan el derecho familiar, y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, que redefinió funciones de las Subprocuradurías general y regionales, así como de las Fiscalías.
Además se aprobó la Ley para la Prevención y Atención de la Violencia Familiar, que estableció el mecanismo para la tramitación de denuncias.
El resto de las leyes fueron en los temas de desarrollo social (2), asuntos municipales (1), organización ciudadana (1), y salud (1).
La única Ley que la Oposición pudo impulsar de manera conjunta fue la de Derechos y Cultura Indígena del Estado, respaldada por el PRD y PAN, que estableció condiciones para garantizar la permanencia de los pueblos indígenas.
Reformas
En el ámbito de las reformas el tema prioritario fue el de administración y gobierno con 12 modificaciones, de las cuales 9 fueron presentadas por el Ejecutivo, 1 por el PRI, otra por el Ejecutivo y PAN, y 1 más por un ciudadano.
En este bloque está la reestructuración administrativa que dio origen a las Secretarías de Desarrollo Metropolitano, Comunicaciones, y Transporte, además de la reforma constitucional para que el Gobernador ya no solicite permiso al Congreso para viajar al extranjero.
Otro ajuste fue al Código Administrativo para descentralizar los procedimientos de compras y que las dependencias y unidades administrativas pudieran realizar sus propios mecanismos de adquisición. Todas fueron presentadas por el Ejecutivo.
El tema de seguridad y justicia fue el siguiente en importancia, con 9 aprobaciones, de las cuales 5 fueron a iniciativa del Ejecutivo o bancada afines, mientras otras 3 fueron del Poder Judicial, y una más del PAN y el Poder Judicial.
En este bloque está la reforma del Ejecutivo a la Ley de Ejecución de Penas Privativas y Restrictivas de la Libertad para que el gobierno estatal permita la participación de la iniciativa privada en la construcción y mantenimiento de centros preventivos.
Además está la reforma del PRI al Código Penal para tipificar el llamado secuestro exprés.
El tercer tema de mayor recurrencia fue el de asuntos municipales, con 6 reformas, de las cuales 4 fueron del Ejecutivo, y otras 2 fueron del PRI y otros partidos.
Del Ejecutivo resalta la flexibilización para crear nuevos municipios, y el aumento de las localidades mexiquenses para llegar a 125.
Los temas de asuntos legislativos, desarrollo social, electoral, medio ambiente, y organización ciudadana registraron reformas que fluctuaron entre 4 y 1.
En asuntos legislativos destacan las modificaciones a la Ley Orgánica y Reglamento del Poder Legislativo para ajustar la rotación en la presidencia de la Gran Comisión, y acotar la conformación de bancadas independientes.
Este último cambio fue en la última parte de la Legislatura, y lo propusieron el PAN, PRI, PRD, PVEM, Democracia Social, Movimiento Ciudadano, y los diputados independientes, lo cual fue una de las grandes ironías de esta Legislatura.
En la materia electoral sobresale la reforma presentada por el PRI, PVEM, Democracia Social, y la bancada independiente para que no fueran concurrentes los comicios locales y federales, pues se estableció que los primeros fueran en marzo del respectivo año.
Adicionalmente el ajuste retomó dos aspectos que en la anterior Legislatura local habían sido rechazados por el Ejecutivo, y que fueron el principio de proporcionalidad pura para que el número de diputados locales de cada partido fuera igual al porcentaje de su votación valida efectiva, y la reincorporación de la figura de las candidaturas comunes entre partidos.
Balance
Con un escenario inicial que auguraba uno de los Congresos locales con mayores contra pesos en la historia contemporánea, la 54 Legislatura representó un tiempo perdido para la era de los gobiernos divididos.
La Oposición prácticamente fue barrida en la interlocución y cabildeo legislativo, pues el PAN, PRD, y PT no lograron impulsar la aprobación de ninguna reforma de manera individual; fueron superados incluso por la llamada bancada independiente que logró anotarse la aprobación exclusiva de 2 modificaciones.
Un dominio donde de cada 10 leyes aprobadas, 9 llevaron el sello del PRI o Ejecutivo, proporción que es similar en el caso de las reformas avaladas; dibuja un poder monolítico que ahoga las iniciativas que son distintas a los intereses de quienes detentan la mayoría absoluta.
Tal inercia focalizó la atención en temas del interés del Ejecutivo como las finanzas, y administración y gobierno, lo cual le permitió ajustar su aparato administrativo con la implícita modernización del marco jurídico.
En un lugar secundario aparece el tema de la seguridad y justicia, y totalmente ausentes quedan otros rubros de ganancia ciudadana como la transparencia y rendición de cuentas.
En descargo del ayuno opositor puede referirse su papel en el impulso de reformas electorales y de organización del Poder Legislativo, sin embargo, siempre ocurrieron bajo el cobijo del PRI o Ejecutivo.
La 54 Legislatura es el modelo de un Congreso conquistado por el Ejecutivo, con mayorías ganadas en el cabildeo legislativo, mecanismo permisible en toda democracia moderna, sin embargo, el efecto inmediato fue el acotamiento de líneas temáticas en la dictaminación legislativa, lo cual cerró y limitó la capacidad de resolución del propio Congreso.
55 Legislatura (2003-2006)
Análisis Cuantitativo
La 55 Legislatura local puede considerarse como el periodo de mayor equilibrio parlamentario durante la era de los contra pesos en el Congreso del Estado de México.
En el contexto político, la Oposición, en particular el PAN y PRD, venían de reprobar una dura prueba en la anterior Legislatura local, la 54, donde experimentaron defecciones y divisiones que los orillaron a un papel contestatario y testimonial.
Producto de eso complejo proceso los partidos opositores tendieron a una mayor madurez política, mientras el Ejecutivo y partidos afines optaron por una estrategia con mayores rasgos de conciliación.
El resultado de los comicios locales de 2003 no recomendaba continuar con estrategias de la audacia, pues el PRI contó con 24 legisladores, que sumados a los 4 del PVEM, representaron 28 curules; fácilmente superables en un hipotético escenario donde la Oposición decidiera ir de manera coordinada.
La bancada del PAN tuvo 23 legisladores, el PRD 19, PT 3, y Movimiento Ciudadano 2, que de sumarse habrían representado 47.
Esta Legislatura también coincidió con el último tercio del gobierno de Arturo Montiel, el inicio del mandato de Enrique Peña; y la consolidación del PAN en la administración federal.
Leyes
Durante esta Legislatura, de acuerdo con los decretos publicados por la Secretaría de Asuntos Parlamentarios del Poder Legislativo, se emitieron un total de 297 decretos, de los cuales 98 versaron sobre distintas autorizaciones y aprobaciones, 49 se refirieron a designaciones, renuncias, y asuntos protocolarios, y 11 a temas de régimen interno.
La materia propiamente legislativa constó de 59 decretos que correspondieron a igual número de leyes aprobadas, y otros 80 a reformas avaladas.
De las 59 leyes, 40 (67.7%) fueron elaboradas por los Ayuntamientos, 10 (16.9%) las presentó el Ejecutivo, 1 (1.6%) el PRI, y 2 (3.3%) el PAN.
Otras 6 (10.1%) leyes derivaron de propuestas que en conjunto presentaron partidos opositores con el Ejecutivo, PRI o PVEM.
En global 17 leyes (28.8%) fueron presentadas de manera individual por el Ejecutivo y partidos afines o de manera conjunta con partidos opositores.
Reformas
En materia de las 80 reformas aprobadas, 23 (28.7%) fueron a iniciativa del Ejecutivo, 7 (8.7%) vinieron del PRI, 4 (5%) las presentó el PVEM, y 1 (1.2%) tuvo la coautoría del Ejecutivo y PVEM.
Destaca que 20 (25%) reformas fueron del PAN, y 4 (5%) del PRD.
Adicionalmente otras 7 (8.7%) fueron presentadas por partidos opositores y el Ejecutivo, PRI o PVEM. Resalta que solo 1 (1.2%) fue presentada entre el PAN y PRD, y otra por el PAN y la comisión legislativa de justicia.
El resto, 12 (15%), fueron presentadas por otras instancias como las comisiones legislativas, Junta de Coordinación Política, el Poder Judicial, y autoridades municipales.
En un primer balance 42 (52.5%) de las reformas contaron con la participación del Ejecutivo, PRI o PVEM, ya sea al presentarlas de manera individual o conjunta con algún otro partido.
Análisis Cualitativo
Leyes
En el rubro de leyes el tema más recurrente fue el de salud, pues fueron aprobados 40 ordenamientos jurídicos en este ámbito, las cuales fueron elaboradas a iniciativa de igual número de Ayuntamientos, quienes crearon sus respectivas leyes de cultura física y deporte.
El siguiente tema fue el de finanzas, donde se aprobaron 9 leyes, presentadas por el Ejecutivo y que básicamente se refieren a la actualización anual de las Leyes de Ingresos del Estado y Municipios, así como de los Presupuestos estatales.
Otras 4 leyes fueron en el tema de seguridad y justicia, mismas que fueron presentadas por el Ejecutivo, PRI, PAN, y una combinación del Ejecutivo, PAN, y PRD.
El Ejecutivo envió la Ley de Defensoría de Oficio del Estado, que creó el Instituto de la Defensoría de Oficio; y la bancada del PRI propuso la Ley Reglamentaria del artículo 88 bis de la Constitución del Estado, que dotó del adecuado marco jurídico a la recién creada Sala Constitucional.
De manera conjunta el Ejecutivo, PAN y PRD respaldaron la Ley de Empresas de Seguridad Privada, para garantizar un registro estatal de estas corporaciones.
A su vez el PAN presentó la Ley para crear el Instituto de Servicios Periciales del Estado, que reguló el funcionamiento de este organismo para garantizar la aplicación tecnológica en la investigación de delitos.
Otras 2 leyes fueron en el tema de desarrollo social, mismas que fueron en coautoría de varios partidos.
Del Ejecutivo, PRD, PVEM, y Movimiento Ciudadano fue presentada la Ley para la Protección de los Derechos de las Niñas, Niños, y Adolescentes, que incluyó la creación de un consejo estatal para dar seguimiento a los acuerdos internacionales en la materia.
La otra ley en el tema de desarrollo social, fue la de Desarrollo Social, elaborada por el PRI, PAN, PRD, PVEM, PT, y Movimiento Ciudadano, que determinó mecanismos para la evaluación de programas sociales.
Otras 4 leyes fueron en los temas de educación, medio ambiente, fiscalización, y transparencia.
En este último bloque destaca la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que presentó el PAN, que si bien fue parte de una tendencia nacional para armonizar la legislación en esta materia, constituyó un avance en el ámbito de la rendición de cuentas.
Previo a esta normatividad el derecho de acceso a la información pública tenía un magro sostén jurídico en la legislación estatal, pues sólo estaba regulado por un artículo del Código Administrativo.
Adicionalmente, a iniciativa del PRI y PAN fue creada la Ley de Fiscalización Superior del Estado, que fue parte de la creación del Órgano Superior de Fiscalización, organismo que sustituyó a la antigua Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo.
Esta nueva Ley buscó darle autonomía técnica a las revisiones financieras de los Poderes y entidades públicas, además de garantizar la reparación de posibles daños a la hacienda pública, mediante la instrumentación de sanciones resarcitorias.
Reformas
En el aspecto de reformas aprobadas, el tema de mayor recurrencia fue el de seguridad y justicia con 33 modificaciones avaladas.
Destaca que de manera individual el PAN presentó 11 de esas reformas, mientras el Ejecutivo elaboró 6, el PRI 5, PVEM 2, y PRD 1.
En este tema hubo 3 iniciativas más que presentaron de manera conjunta el Ejecutivo y PVEM, PRD y PRI, y el PAN junto con la comisión legislativa de justicia; otras 5 fueron de comisiones legislativas y el Poder Judicial.
El PAN, en el tema de seguridad y justicia, presentó entre otras las reformas constitucionales para crear la figura del juez ejecutor de sentencias, encargado de revisar las condiciones de preliberación para los internos en centros preventivos, y prohibir toda forma de discriminación.
Adicionalmente Acción Nacional impulso otra reforma a la Constitución del Estado y a los Códigos Penal y de Procedimientos Penales para establecer los juicios orales en delito no graves, lo cual fue el comienzo del nuevos sistema acusatorio penal.
En el tema de seguridad y justicia, el Ejecutivo presentó las reformas al Código Penal para tipificar como usurpación de funciones cuando una empresa de seguridad privada opere sin el registro oficial.
También destaca la modificación a la Ley de Ejecución de Penas Privativas y Restrictivas de la Libertad del Estado para excluir de los beneficios de la preliberación a los delitos de robo a casa habitación con violencia, homicidio, secuestro, y violación.
El siguiente tema prioritario de la 55 Legislatura local fue el de administración y gobierno, con 11 reformas, de las cuales 6 fueron del Ejecutivo, 2 de PRI, 2 del PAN, y una más del PAN y PRD.
Del Ejecutivo destaca el ajuste administrativo en distintas Secretarías como Finanzas, Turismo, y Medio Ambiente, y del PAN y PRD la reforma constitucional para que nuevamente el Gobernador requiriera del aval del Congreso local para realizar misiones oficiales al extranjero.
Es de notarse que esta última reforma fue la única que promovieron de manera conjunta el PAN y PRD.
Los siguientes temas de mayor recurrencia fueron el de finanzas y asuntos legislativos con 10 modificaciones cada uno.
En el tema de finanzas 8 reformas fueron propuestas por el Ejecutivo, donde destaca el ajuste constitucional para crear los Proyectos de Prestación de Servicios (PPS), esquema mediante el cual la iniciativa privada realiza y mantiene obras públicas a cambio de una renta anual que cobra al gobierno estatal.
A su vez en asuntos legislativos, las reformas aprobadas se dividieron entre la Junta de Coordinación Política con 3, 2 del PRD, 2 de comisiones legislativas, y el resto fueron iniciativas presentadas por partidos opositores y el PRI o PVEM.
En este bloque resalta la reforma constitucional del PRD que dio pie a la creación de la Junta de Coordinación Política en sustitución de la Gran Comisión del Poder Legislativo, con lo cual se intentó modernizar el funcionamiento interno de este Poder.
En esta Legislatura se advierte una considerable presencia de reformas relacionadas con la transparencia, como ajustes colaterales por la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública; en total fueron 5 modificaciones en este tema, de las cuales 4 fueron presentadas por el PAN y 1 por el PRI, PAN, y PRD.
De autoría panista, y también relacionado con el rubro de fiscalización, se encuentran las reformas al Código Financiero y a la Ley Orgánica Municipal de Estado para que los Ayuntamientos publiquen sus respectivos presupuestos municipales en las Gacetas Municipales, así como las remuneraciones de sus servidores públicos, a más tardar el 25 de febrero de cada año.
De fiscalización aparecen 2 reformas, una fue del PAN e implicó el ajuste a distintos ordenamientos para entre otras cuestiones crear el Consejo Consultivo de Valoración Salarial, responsable de fijar las recomendaciones salariales para funcionarios estatales y municipales, cuyo cumplimiento debe ser vigilado por el Órgano Superior de Fiscalización.
En este tema la otra reforma corresponde al PRI, PAN, y PRD, la cual consiste en la creación del Órgano Superior de Fiscalización, cuya principal función fue modernizar los procesos que hacía la Contaduría General de Glosa del Poder Legislativo.
Balance
La 55 Legislatura local no escapó a la tendencia dominante del Ejecutivo y partidos afines, sin embargo, delineó un escenario de mayor equilibrio con respecto al PAN y PRD, quienes registraron mayor presencia en temas de la lógica opositora.
Es de notarse que en casi una tercera parte de las leyes aprobadas hubo la injerencia del Ejecutivo y partidos afines.
En reformas avaladas una similar proporción fue de autoría exclusiva del Ejecutivo, y en poco más de la mitad hubo la participación del Ejecutivo, PRI o PVEM, ya sea porque las presentaron de manera individual o de manera conjunta con los otros partidos.
De manera individual el PAN fue el único partido de Oposición que logró impulsar 2 leyes, numéricamente un magro resultado, sin embargo, la aprobación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública representó un avance histórico en materia de rendición de cuentas, ante la ausencia de normas para regular este derecho.
En forma inédita Acción Nacional también impulsó una cuarta parte de las reformas aprobadas, que sumadas a las del PRD representaron la tercera parte del total.
Al variar el centro de gravedad, la lógica parlamentaria exhibe un saldo que apunta a la modernización de normas como la Ley de Fiscalización Superior, que implicó la creación del Órgano Superior de Fiscalización; o la configuración del Consejo Consultivo de Valoración Salarial, que si bien sólo emite recomendaciones salariales representó un signo para moderar abusos en el ejercicio de la función pública.
Con limitaciones, la 55 Legislatura representa un posible modelo de los contra pesos parlamentarios, donde cual fórmula matemática, a mayor equilibrio entre partidos y actores políticos, mejor es la cosecha en temas de mayor ganancia ciudadana, como la transparencia y fiscalización.
56 Legislatura (2006-2009)
Análisis cuantitativo
La 56 Legislatura local cierra el periodo contemporáneo de los Congresos mexiquenses, donde la competencia electoral derivó en contra pesos parlamentarios, al menos de carácter numérico.
Destaca que esta Legislatura estuvo marcada por factores que determinaron su propia dinámica, como lo fue la misma elección de 2006, que a nivel federal representó la segunda administración emanada del PAN, y el escándalo penal y mediático por el presunto enriquecimiento ilícito del ex Gobernador Arturo Montiel, lo cual provocó que existiera una mayor atención sobre las finanzas públicas del Estado de México.
En la 56 Legislatura ningún partido por sí solo tenía la mayoría absoluta, pero la coordinación de los partidos de Oposición representaba alcanzar esa mayoría, pues el PAN contó con 20 diputados, el PRD tuvo igualmente 20, el PT 4, y Movimiento Ciudadano 3, lo cual de haber constituido un frente opositor habría representado la suma de 47 legisladores.
El PRI alcanzó 21 escaños, mientras sus aliados del PVEM contabilizaron 7 diputados, es decir, 28 legisladores que representaban poco más de la tercera parte del Congreso local.
Leyes
El reporte de los decretos emitidos por esta Legislatura, de acuerdo con la página web del Poder Legislativo del Edomex, indica que se emitieron un total de 314 decretos, de los cuales 6 fueron de régimen interno, 115 versaron sobre distintas autorizaciones o avales, y 43 derivaron de designaciones, convocatorias y declaraciones.
Las nuevas leyes que aprobó este Congreso sumaron 61 y adicionalmente fueron avaladas 89 reformas a distintos ordenamientos jurídicos, que por su contenido implicaron cambios en políticas públicas del Estado de México.
Destaca que de las 61 leyes, 39 (63.9%) fueron a iniciativa de los Ayuntamientos, 15 (24.5%) provinieron del Ejecutivo, y 1 (1.6%) del PRI.
Otras 2 (3.2%) fueron en coautoría del Ejecutivo con el PT, PAN, o PRD, 3 (4.9%) tuvieron el respaldo del PRI y partidos de Oposición, y una más (1.6%) fue del Poder Judicial y PAN.
En un primer balance resalta que 21 leyes aprobadas (34.4%) tuvieron como origen propuestas individuales del Ejecutivo y el PRI, o que de manera conjunta estos actores políticos las presentaron con la Oposición.
Reformas
Respecto a las 89 reformas aprobadas, 22 (24.7%) fueron enviadas por el Ejecutivo estatal, 5 (5.6%) fueron del PRI, y 7 (7.98%) de PVEM.
Adicionalmente otras 6 (6.7%) reformas avaladas fueron presentadas de manera conjunta por el Ejecutivo, PAN, o PRD.
En el mismo sentido 5 (5.6%) modificaciones derivaron de iniciativas conjuntas del PRI con el PAN, PRD, PT o Movimiento Ciudadano.
Esto significa que 45 (50.5%) reformas provinieron de manera individual del Ejecutivo y sus partidos aliados del PRI y PVEM, o fueron presentadas de manera conjunta por estos actores políticos y partidos de la Oposición.
De lado opositor, 27 (30.3%) reformas aprobadas fueron presentadas por el PAN, PRD y Movimiento Ciudadano, ya sea de manera individual o conjunta. Adicionalmente hubo 2 (2.2%) que el PAN presentó de manera conjunta con el Poder Judicial y comisiones legislativas.
Otras 13 (14.6%) reformas fueron presentadas por órganos legislativos como comisiones y la Junta de Coordinación Política, y dos más (2.2%) fueron de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado y el Poder Judicial.
Análisis Cualitativo
Leyes
De las 15 leyes que propuso de manera individual el Ejecutivo y que fueron aprobadas, 9 correspondieron al tema de finanzas, las cuales versan sobre la actualización anual del Presupuesto y las Leyes de Ingresos del Estado y Municipios de 2007, 2008, 2009; temas obligados e inerciales.
Adicionalmente otras 4 fueron en el tema de seguridad y justicia, 1 en administración y gobierno, y una más en salud.
En el tema de seguridad y justicia están las Leyes para Prevenir, Combatir, y Eliminar Actos de Discriminación, la Ley de Justicia para Adolescentes, la creación del Centro de Control de Confianza, y la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia.
Dichas leyes establecen sanciones contra la discriminación, fijan garantías y derechos penales para los adolescentes, sientan las bases para el órgano que certifica a los policías estatales y municipales, y refuerzan mecanismos para la profesionalización de los Ministerios Públicos, respectivamente.
En administración y gobierno, el Ejecutivo impulsó la Ley de del Instituto de la Función Registral, que modernizó al Registro Público de la Propiedad, y en el tema de salud la Ley del Hospital Regional de Alta Especialidad de Zumpango.
En las leyes impulsadas de manera conjunta entre el Ejecutivo y algún partido de Oposición, con el PT se presentó la Ley del Adulto Mayor, que incluye mecanismos para garantizar que este sector acceda a los servicios de salud, educación, y centros productivos, lo cual se ubica dentro del tema de desarrollo social.
En el tema de administración y gobierno, el Ejecutivo, PAN y PRD promovieron la nueva Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Estado.
En leyes promovidas por los partidos, el PRI impulsó en el tema de justicia y seguridad la Ley de Acceso a las Mujeres a una vida Libre de Violencia, que contempla la existencia de refugios para víctimas de esta situación.
En el mismo tema, y en lo que corresponde a iniciativas de la Oposición que tuvieron el acompañamiento del PRI; PAN y PRI respaldaron la Ley para la Prevención y Erradicación de la Violencia Familiar, que dota un plan institucional en la materia.
A su vez el PRI y PRD, en el tema de administración y gobierno, promovieron la Ley de Vivienda, que refiere la creación de un fondo para la vivienda social.
En el tema de seguridad y justicia la combinación del PRI, PAN, PT, y la Comisión de Derechos Humanos del Estado alentó la aprobación de la Ley de Protección a Víctimas del Delito, que reglamentó la existencia de un fondo para otorgar beneficios a personas de escasos recursos.
Respecto a iniciativas de otros autores, destaca el nuevo Código de Procedimientos Penales que propusieron el PAN y Poder Judicial, con el fin de actualizar la norma al nuevo sistema acusatorio penal, que implica los juicios preferentemente orales.
En un primer balance se advierte que la agenda de la 56 Legislatura, en materia de leyes, estuvo enfocada al tema de la seguridad y justicia, pues 8 nuevas leyes se ubicaron en este tópico, y de ellas en 7 hubo intervención del Ejecutivo o PRI.
Cabe mencionar que las 39 leyes promovidas por los Ayuntamientos se refieren a la creación de sus Institutos Municipales de Cultura Física y Deporte, situación que por Ley están obligados a promover.
Reformas
En el rubro de reformas aprobadas el Ejecutivo también priorizo el tema de seguridad y justicia con 7 modificaciones, además del tema de administración y gobierno, que contabilizó el mismo número de ajustes legales.
Le siguen el tema de finanzas con 6 reformas aprobadas, y dos más en educación y medio ambiente.
De seguridad y justicia destacan las modificaciones para sancionar la extorsión con participación de funcionarios públicos, y actualizar la normatividad tras la creación de la Agencia de Seguridad Estatal (ASE).
Del Ejecutivo, en administración y gobierno, destacan las reformas para redefinir atribuciones de las Secretarías de Comunicaciones y de Transporte, en lo referente a transporte masivo y vías de comunicación, además del servicio de pago tarifario anticipado en el transporte público.
Del tema de finanzas resaltan las iniciativas que impulsó el Ejecutivo para poder retener, a partir de 2008, recursos de los Ayuntamientos correspondientes al Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios (FORTAMUN), con el fin destinarlos a deudas contraídas con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y organismos de agua.
A las reformas que el Ejecutivo promovió de manera individual, se suman donde existieron propuestas de la Oposición y el Ejecutivo.
De las 6 reformas promovidas por el Ejecutivo y otros partidos de Oposición destaca que 2 fueron en el tema de seguridad y justicia, 2 en el tema de transparencia, una en finanzas, y otras más en salud.
De este bloque puede mencionarse la tipificación de la tala clandestina como delito grave, la precisión en las distintas modalidades del ilícito de trata de personas, y la autonomía constitucional otorgada al Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios.
En el bloque de las 5 reformas promovidas por el PRI hay mayor dispersión en los temas, pues 2 fueron en administración y gobierno, y el resto en seguridad y justicia, asuntos legislativos, y finanzas.
Entre las reformas más importantes estuvo la regulación de los brazaletes electrónicos para la denominada reclusión domiciliaria.
Las otras 5 modificaciones donde el PRI participó de manera conjunta con partidos de Oposición se refieren a los temas electoral, donde hubo 2 reformas, 2 en asuntos legislativos, y una más en transparencia.
En este paquete resaltan las reformas para modificar la estructura del Instituto Electoral del Estado de México (IEEM), y la reforma para la presentación de solicitudes de información pública por la vía electrónica.
Por lo que corresponde a las 7 reformas promovidas por el PVEM, 2 fueron en el tema de seguridad y justicia, y el resto en educación, asuntos legislativos, administración y gobierno, asuntos municipales, y salud.
En un balance de las reformas aprobadas, y donde hubo injerencia del Ejecutivo o partidos afines, se concluye que 12 fueron del tema de seguridad y justicia, 10 en administración y gobierno, 8 en finanzas, 3 en transparencia, 4 en asuntos legislativos, 2 en asuntos electorales, 2 en salud, 2 en educación, 1 en asuntos municipales, y 1 en medio ambiente.
De esta forma de las 45 reformas aprobadas donde hubo participación directa o conjunta del Ejecutivo o partidos afines, los temas principales fueron seguridad y justicia, administración y gobierno, y finanzas.
Respecto a las 27 reformas promovidas de manera individual o conjunta por partidos de la Oposición, 10 fueron en seguridad y justicia, 6 en fiscalización, 4 en asuntos municipales, 3 asuntos legislativos, 2 en transparencia, 1 en administración y gobierno, 1 desarrollo social.
En este paquete destacan reformas para evitar la violencia familiar, perfeccionar el delito de ultraje, regular el cumplimiento de órdenes de aprehensión, incorporación del delito de hostigamiento sexual, además de dar facultades al Órgano Superior de Fiscalización para efectuar revisiones contemporáneas, y no sólo posteriores a la presentación de las cuentas públicas.
Por su impacto en temas de fiscalización merece una mención especial la reforma constitucional que promovió Movimiento Ciudadano para que el Congreso local ya no calificara las Cuentas Públicas del Estado y de los 125 Ayuntamientos.
Esa modificación estuvo acompañada de otra más a la Ley de Fiscalización Superior del Estado, cuya autoría fue compartida entre Movimiento Ciudadano y el PAN, donde se suprimió la mención respecto al cese de responsabilidades para el Gobernador en turno, cuando se hubiese revisado el informe de resultados de la Cuenta Pública del Estado.
Adicionalmente Movimiento Ciudadano propuso otra reforma a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para precisar que las Cuentas Públicas «serán públicas» cuando hayan sido revisadas por la Legislatura local.
Los ajustes, de acuerdo a la respectiva exposición de motivos, buscaban fortalecer al Órgano Superior de Fiscalización, al quitarle a los diputados locales la facultad para aprobar o rechazar el resultado de las Cuentas Públicas.
No obstante, la consecuencia real fue que los diputados locales perdieron interlocución al momento de revisar las Cuentas Públicas, pues incluso no pueden conocer este documento durante su respectiva revisión en el Órgano Superior de Fiscalización.
El espíritu de la modificación apuntaría a despolitizar la tarea fiscalizadora, aunque es pertinente cuestionarse si tal reforma ha mejorado los procesos de rendición de cuentas y transparencia.
Contra peso
De la gestión de la 56 Legislatura también destaca otro paquete de reformas, donde el entonces Gobernador Enrique Peña hizo valer su facultad para hacer observaciones y objeciones a lo aprobado por los diputados locales; es de advertirse que estas modificaciones fueron aprobadas inicialmente en las postrimerías de la 55 Legislatura local.
Se trata de ajustes a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, mediante la cual se facultó al Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios para aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Con la modificación dicho Instituto adquirió la facultad para realizar extrañamientos públicos a funcionarios omisos e iniciar procedimientos administrativos, no obstante, tales reformas no gustaron al mandatario mexiquense, quien al objetarlas obligó a una segunda revisión en la 56 Legislatura local.
Finalmente la mayor parte de la aprobación original se mantuvo, sin embargo, el Ejecutivo logró que se modificara el artículo correspondiente a la responsabilidad penal de los funcionarios que no entregarán información pública.
Inicialmente se establecía que dichos funcionarios serían sancionados conforme a lo dispuesto por el Código Penal, pero con el ajuste se enuncia que podrán ser sancionados conforme a los ordenamientos aplicables, y en su caso el expediente será turnado al Ministerio Público.
Balance
Aunque la Oposición pudo haber constituido una mayoría absoluta en esta Legislatura local, frente a un Ejecutivo cuyos partidos afines habrían sido minoría, destaca que los partidos opositores registraron una moderada capacidad de iniciativa.
Casi una cuarta parte de las leyes aprobadas fueron propuestas de manera individual por el Ejecutivo, y en global en una tercera parte hubo participación del Poder Ejecutivo o sus partidos afines.
Ni de manera individual o conjunta la Oposición pudo impulsar alguna Ley, pues en todas las que presentaron y finalmente fueron aprobadas, hubo el respectivo acompañamiento del Ejecutivo o PRI.
En el ámbito de las reformas el escenario fue similar, pues casi una cuarta parte provino exclusivamente del Poder Ejecutivo, y en global en la mitad de las modificaciones aprobadas hubo iniciativas del Ejecutivo o partidos afines.
En contraste, una tercera parte de las reformas aprobadas fueron presentadas únicamente por partidos opositores.
Sin embargo, la mayoría de estas últimas aprobaciones derivaron de iniciativas individuales, pues sólo 2 modificaciones son producto de propuestas conjuntas de la Oposición.
La dinámica adoptada indica que los partidos opositores encontraron mayor rentabilidad legislativa en los acuerdos unilaterales y coyunturales con el Ejecutivo o PRI, antes de explorar una coordinación entre ellos mismos.
La temática prioritaria de la 56 Legislatura local fue la seguridad y justicia, seguido de administración y gobierno, y finanzas, rubros alentados por el Ejecutivo o partidos afines.
La agenda opositora también fue sensible a este ritmo, aunque con ciertos bemoles, pues logró avanzar en temas como fiscalización, transparencia, y asuntos electorales.
Factor de contraste son precisamente algunos de esos logros de la Oposición, pues revelan limitaciones y contradicciones.
Temas como la limitación de sanciones para funcionarios que nieguen información pública, y el restarle atribuciones a los propios diputados locales en la calificación de las cuentas públicas, podrían darle un carácter equivoco a los contra pesos legislativos, sin embargo, son un reflejo directo de la verdadera estrategia que prefirieron los partidos opositores en su juego parlamentario con el Ejecutivo y PRI.
57 Legislatura (2009-2012)
Análisis cuantitativo
Con la 57 Legislatura local terminó la era de los contrapesos en el Congreso mexiquense, periodo que marco al Poder Legislativo en las postrimerías del siglo 20 y principios del actual.
A excepción de la 54 Legislatura local, cuya conformación cambió derivado de defecciones y alineamientos partidistas, de 1996 a 2009 el voto ciudadano determinó que al interior del Congreso local no existiera ninguna fuerza dominante, lo cual implicó un nuevo juego parlamentario basado en esa pluralidad electoral.
Los comicios de julio de 2009 dibujaron un nuevo escenario, que en realidad era una reedición del pasado, pues en la 57 Legislatura local el PRI recuperó la mayoría absoluta que no detentaba desde la 52 Legislatura, al quedarse con 39 de las 75 curules, que sumadas a las de sus aliados del PVEM, Nueva Alianza, y Partido Socialdemócrata (PSD) le permitieron contar con 49 posibles votos en el pleno del Congreso local.
En contraste, el PAN sólo contó con 12 diputados, el PRD tuvo 8, de los cuales uno terminó como independiente; el PT 3, y Movimiento Ciudadano 3. En total 26 que apenas representaban una tercera parte del pleno legislativo.
Leyes
El balance cuantitativo de dicha Legislatura indica que se emitieron un total de 532 decretos, de los cuales 7 fueron de régimen interno, 131 versaron sobre distintas autorizaciones, convenios, y creaciones; mientras otros 84 consistieron en designaciones, declaraciones, convocatorias y renuncias.
Adicionalmente fueron aprobadas 60 leyes y 250 reformas a distintos ordenamientos, lo cual da un subtotal de 310 decretos, que por su naturaleza significaron impactos en políticas públicas, y a la vez son un termómetro para medir la eficacia del cabildeo legislativo desarrollado por cada fuerza política.
De las 60 leyes, 20 (33.3%) fueron a iniciativa del Ejecutivo estatal, y 27 (45%) provinieron de distintos Ayuntamientos.
A su vez el PRI de manera individual y en sus combinaciones con el Ejecutivo, Nueva Alianza y PSD impulsó 3 leyes (5%).
Destaca que solo hubo una Ley (1.6%) cuya autoría fue exclusivamente de la Oposición, y que fue propuesta por el PAN y PRD.
En otro subgrupo, 6 leyes (10%) fueron propuestas por uno o varios partidos de Oposición, pero con la respectiva iniciativa del Ejecutivo estatal que alentó la aprobación.
Con una dinámica similar otras 3 leyes (5%) llevaron el acompañamiento de iniciativas del PRI, combinadas con propuestas de la Oposición.
Esto demuestra que el Ejecutivo estatal y el PRI no sólo fueron los principales impulsores de nuevas leyes, sino fueron el catalizador de la actividad legislativa, ya que en total 32 (53.3%) de las 60 leyesaprobadas derivaron de iniciativas exclusivas del Ejecutivo y de partidos afines, o fueron propuestas de manera conjunta con algún partido opositor.
Reformas
En el caso de las 250 reformas aprobadas es similar la tendencia que favorece al Ejecutivo y partidos afines.
Del Poder Ejecutivo fueron aprobadas 75 reformas (30%), seguido del PRI con 53 (21.2%), ambos concentraron poco más de la mitad de las reformas aprobadas, y que fueron presentadas exclusivamente por ellos.
De manera individual los aliados del PRI: el PVEM, Nueva Alianza y PSD impulsaron otras 24 reformas (9.6%).
Y las distintas combinaciones del Ejecutivo con el PRI y sus aliados representaron la aprobación de otras 34 reformas (13.6%).
En el balance opositor el PAN, PRD, PT, Movimiento Ciudadano, y un diputado independiente impulsaron de manera individual, o en alianza, un total de 43 de las reformas aprobadas (17.2%).
Como ocurrió en el caso de las leyes, en las reformas aprobadas también se presentó el acompañamiento del Ejecutivo o PRI para la dictaminación de iniciativas.
Mediante este mecanismo hay 14 (5.6%) reformas aprobadas donde existió una propuesta de uno o varios partidos de Oposición, pero con el acompañamiento del Ejecutivo o el PRI.
Otras 7 modificaciones (2.8%) corresponden a la autoría de otros actores políticos.
La estadística nos vuelve a ilustrar la dinámica impuesta por el Ejecutivo y la mayoría legislativa del PRI, donde 200 (80%) de las 250 reformas aprobadas tuvieron como origen iniciativas del Ejecutivo y partidos afines, o fueron propuestas de manera conjunta con algún partido opositor.
Análisis cualitativo
Leyes
Durante la 57 Legislatura local el Ejecutivo estatal logró la aprobación, de manera individual, de 20 leyes, de las cuales 9 correspondieron al tema de finanzas, 5 al de administración y gobierno, 3 al de justicia y seguridad, y el resto a desarrollo social, salud, y medio ambiente.
En el tema de finanzas se aprobaron las obligadas actualizaciones anuales de las Leyes de Ingresos del Estado, Municipios, y del Presupuesto estatal; mismas que marcaron la política fiscal de 2010, 2011, y 2012.
En administración y gobierno, el Ejecutivo impulsó la aprobación de las Leyes que apuntan a modernizar los trámites gubernamentales e incentivar la producción económica, las cuales son para el Uso de Medios Electrónicos, para la Mejora Regulatoria, y de Fomento Económico.
Adicionalmente creó una nueva Ley del Agua, que aumentó el catalogo de infracciones, y la Ley Registral que regula las bases y sistemas del Registro Público de la Propiedad.
En justicia y seguridad elaboró una nueva Ley de Seguridad Privada, que obliga a la creación de un registro estatal de empresas dedicadas a este giro; la Ley de Mediación, Conciliación y Promoción de la Paz Social, que refiere mecanismos alternos en la justicia penal; y la Ley que creó el Instituto Mexiquense de Seguridad y Justicia, cuyo objeto es la formación de servidores públicos en esta materia.
En desarrollo social promovió la aprobación de la Ley de Asistencia Social, que regula al sistema estatal en la materia; en salud se creó la Ley del Banco de Tejidos para facilitar los trasplantes de órganos; y en asuntos municipales se renovó la Ley Reglamentaria de las fracciones XXV y XXVI del artículo 61 de la Constitución del Estado, que se refiere a la creación y supresión de municipios.
En el acompañamiento que hizo el Ejecutivo para la aprobación de otras leyes, destaca que impulso 2 con el PAN en el tema de justicia y seguridad para crear una nueva Ley de Defensoría Pública, misma que incluye el sistema de justicia restaurativa; y la de la Defensoría Especializada para Víctimas y Ofendidos del Delito, que busca garantizar los intereses de la víctima en un proceso penal.
Con el PRD el Ejecutivo alentó la aprobación de la Ley de de la Juventud, que plantea garantías para la educación y empleo juvenil, lo cual se ubica en el tema de desarrollo social.
A su vez el Ejecutivo junto con el PAN, PRD, Movimiento Ciudadano, y distintos ciudadanos propusieron la aprobación de una nueva Ley de Seguridad Pública, que estableció reglas para el desarrollo y carrera policial, así como para la respectiva certificación.
Del Ejecutivo, PAN, y Movimiento Ciudadano vino la Ley de Extinción de Dominio, mediante la cual el Estado puede adjudicarse bienes que sean de la delincuencia organizada.
Una más fue la Ley de Prevención del Tabaquismo y de Protección ante la Exposición al Humo de Tabaco, cuya autoría correspondió al Ejecutivo, Nueva Alianza y PRD, misma que estableció los espacios 100 por ciento libres de humo de tabaco.
Con un similar acompañamiento, el PRI también impulsó iniciativas conjuntas con partidos opositores.
Antes cabe señalar que el PRI propuso de manera individual la aprobación de la Ley de Depósito Legal, que garantiza que el acervo bibliográfico producido por instituciones públicas sea resguardado de manera adecuada.
De manera conjunta con la Oposición el PRI impulsó la aprobación de 3 iniciativas: la nueva Ley de Educación, donde destaca la creación de escuelas de tiempo completo; la Ley del Seguro de Desempleo, que contempla la entrega de apoyos económicos a desempleados, pero sólo de ocurrir una contingencia laboral; y la Ley de Protección, Integración y Desarrollo de las Personas con Discapacidad, que tiende a garantizar derechos educativos y laborales para este sector.
Adicionalmente hay otras 2 leyes que fueron propuestas sólo por el Ejecutivo o PRI con sus respectivos aliados, que son las de Igualdad de Trato y Oportunidades entre Mujeres y Hombres, que busca eliminar la discriminación de género; y la de Protección Civil, que regula las declaratorias de emergencia en caso de alguna contingencia.
A este cúmulo de leyes se suman las 27 propuestas de los Ayuntamientos para la creación de los Institutos Municipales de Cultura Física y Deporte, que norman la creación de consejos y programas en la materia.
La única Ley que no contó con el catalizador directo del Poder Ejecutivo o PRI, y que fue propuesta únicamente por la Oposición fue la de Protección de Datos Personales, iniciativa del PAN y PRD; misma que regula la privacidad de los datos de particulares.
En conclusión de la 32 leyes donde hubo injerencia directa del Ejecutivo, PRI, y partidos aliados, ya sea porque presentaron las iniciativas de manera individual o de forma conjunta con algún otro partido; 7 corresponden al tema de justicia y seguridad, tópico prioritario para la agenda del Poder Ejecutivo, quien logró la actualización de las normas en seguridad pública y privada, además de garantizar el marco jurídico para la defensoría pública y de las víctimas del delito.
De igual forma se ajustó la legislación en materia de extinción de dominio y para la solución alternativa de conflictos, además de crear un instituto para la formación de los cuerpos policíacos.
Otras 7 leyes más fueron en el tema de administración y gobierno, que incluyen las 5 que propuso el Ejecutivo de manera individual y 2 más que alentaron el PRI y partidos afines, mismas que le permitieron al Poder Ejecutivo modificar su esquema administrativo en rubros como la utilización de nuevas tecnologías, alentar la productividad, e instrumentar mecanismos contra desastres naturales, entre otros temas.
Es pertinente recordar que otras 9 leyes son del tema financiero y se refieren a la actualización anual de la política fiscal del gobierno estatal y municipios.
Otras 4 fueron del tema de desarrollo social para mejorar las políticas en materia de asistencia social, juventud, igualdad entre hombres y mujeres, y atención a discapacitados.
Dos más fueron en el tema de salud con el fin de facilitar los trasplantes de órganos y evitar daños a la salud por el humo del tabaco.
Finalmente otras 3 se refieren a los temas de asuntos municipales, educación, y empleo.
Reformas
En materia de reformas, de las 75 que el Ejecutivo impulso de manera individual, 27 modificaciones fueron en el tema de administración y gobierno, 20 en seguridad y justicia, 13 en finanzas, 6 en asuntos municipales, y el resto en educación, salud, fiscalización, desarrollo social, y organización ciudadana.
En el rubro de administración y gobierno resalta el ajuste constitucional para que el Gobernador o un representante suyo participen en el análisis legislativo de iniciativas que sean de su competencia.
En el tema de seguridad y justicia destaca la contra reforma a la Constitución estatal y a Ley Orgánica del Poder Judicial para que el Gobernador no designe a los magistrados del Poder Judicial, que derivó de un ajuste que inicialmente impulsó el partido Movimiento Ciudadano; así como la instrumentación de la prisión vitalicia en ciertos delitos.
A su vez en el tema financiero se aprobó la modificación constitucional para permitir los presupuestos multianuales que deberán estar destinados a obra pública, además de previsiones en caso de no aprobarse en tiempo el respectivo Presupuesto de cada año.
En el caso de las 53 reformas aprobadas que impulsó de manera individual el PRI, 15 fueron del tema de justicia y seguridad, 10 de asuntos municipales, 6 de administración y gobierno, 6 de desarrollo social, 5 de asuntos legislativos, 4 electorales, y el resto de educación, salud, finanzas, fiscalización, empleo, transparencia, y medio ambiente.
En el tema de seguridad y justicia se encuentra la reforma penal para castigar hasta con 70 años de prisión el homicidio de servidores públicos de instituciones de seguridad pública o justicia, así como el ajuste para considerar delito grave el cometido contra menores de edad y en contra de quienes no tenga capacidad para comprender el significado del hecho.
Por su importancia en las reglas del juego partidista sobresalen las reformas, que en materia electoral,impulsó el PRI para reducir el tiempo de las campañas electorales, que en el caso de Gobernador quedaron en 45 días y de 35 para Diputados locales y Alcaldes.
Dicho ajuste fue acompañado de la disminución en el financiamiento público para campañas, también propuesto por el PRI, que bajó de 200 al 180 por ciento del monto de financiamiento que corresponda a cada partido político, para actividades ordinarias.
De las 24 reformas, que de manera individual presentaron los aliados del PRI, destaca la que impulso el PVEM en el tema electoral para eliminar las candidaturas comunes entre partidos, con el argumento de que desdibujaban la ideología de los contendientes, además de que dificultó una combinación opositora en los comicios de Gobernador en 2011.
Del grupo de 14 reformas donde existió una propuesta de uno o varios partidos de Oposición, pero con el acompañamiento del Ejecutivo o el PRI, resalta el paquete de ajustes penales para tipificar el feminicidio con una penalidad de 40 a 70 años de prisión.
A su vez de las 43 reformas aprobadas, y que fueron promovidas de manera individual o conjunta por partidos de la Oposición, destacan las que impulsó el PAN en temas de seguridad y justicia para adecuar la norma al nuevo sistema acusatorio penal, así como las tipificación del delito contra las instituciones oficiales y servidores públicos.
En temas de desarrollo social, el PAN propuso la reforma para traducir al lenguaje braille y a lenguas originarias, las leyes y disposiciones de carácter general, publicadas en el periódico oficial del gobierno estatal.
Otra reforma más, propuesta por el PAN y PRD, fue para que el Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios proporcionara a las distintas autoridades un modelo para la homologación de la información pública, que se difunde en sus respectivas páginas web.
De manera global de las 200 reformas aprobadas, y que fueron propuestas por el Ejecutivo, PRI, y partidos aliados, o de manera conjunta con la Oposición; 53 son del tema seguridad y justicia, lo cual al igual que en el caso de la leyes aprobadas, demuestra que este rubro fue una prioridad para el Poder Ejecutivo del estado.
Otras 39 reformas correspondieron al tema de administración y gobierno, 32 a asuntos municipales, 15 a desarrollo social, 15 a finanzas, 11 a asuntos legislativos, 10 a salud, 7 al tema electoral, 6 a educación, y el resto se refieren a temas de fiscalización, empleo, transparencia, medio ambiente, y organización ciudadana.
Respecto a las 43 reformas aprobadas, y que fueron propuestas de manera individual o conjunta por los partidos opositores, 13 fueron en el tema de seguridad y justicia, 6 en administración y gobierno, 5 en asuntos legislativos, 5 asuntos municipales, 4 en salud, 4 en desarrollo social, 2 en electoral, 2 en fiscalización, 1 de transparencia, y 1 más en el tema de empleo.
Es de advertirse que la agenda de los partidos opositores, que finalmente resultó aprobada, coincide con las prioridades del Ejecutivo estatal y sus partidos afines, pues los temas donde mayor numero de aprobaciones lograron fue en seguridad y justicia, y administración y gobierno.
Tal resultado confirma que durante la 57 Legislatura local los partidos de Oposición debieron acoplar su agenda a la línea programática del Poder Ejecutivo.
Balance
Los resultados alcanzados en la 57 Legislatura local indican que no sólo se impuso la lógica de quien es mayoría en el Poder Legislativo, y a la vez detenta el Poder Ejecutivo.
El saldo de esta Legislatura demuestra que los partidos de Oposición desarrollaron un proceso de cabildeo sustentado en la colaboración y coordinación con el Ejecutivo estatal, a fin de garantizar la dictaminación de algunas de sus iniciativas, que coincidieran con la agenda del Poder Ejecutivo o partidos afines.
Contrario al papel de antagonismo, que sería un factor implícito en todo cabildeo de la Oposición, la negociación parlamentaria transitó del avasallamiento al colaboracionismo voluntario o involuntario, lo cual mermó la capacidad de las propuestas opositoras; aun en el caso de las iniciativas que les fueron aprobadas, pues obligadamente debieron pasar por el tamiz del Ejecutivo estatal.
En este escenario banderas tradicionales de la Oposición, como los temas de fiscalización y transparencia, quedaron marginados en la lista de prioridades que finalmente les fueron aprobadas a los partidos opositores, lo cual refleja la poca capacidad de interlocución frente a la ventaja numérica a la que se enfrentaron.
En el ámbito del Poder Ejecutivo y sus partidos afines el saldo es positivo, pues lograron concretar sus líneas programáticas en temas vitales como la seguridad y justicia, administración y gobierno, y desarrollo social, con lo cual le dieron un nuevo cariz a la instrumentación de las políticas públicas.
Sin embargo, dicha estrategia no estuvo exenta de cuestionamientos, como lo fue el ajuste en las reglas del juego político, con la eliminación de las candidaturas comunes, lo cual evidencia los niveles de avasallamiento que acompañan el ejercicio del poder cuando se consolida una mayoría legislativa.
*Este contenido, realizado con base en los decretos publicados por la Legislatura local, forma parte de una investigación en curso sobre la historia contemporánea del Poder Legislativo en el Estado de México, y que se comparte con el fin de alentar el debate sobre los gobiernos divididos en la entidad.
La estructura de este contenido consta de análisis cuantitativos y cualitativos, así como el respectivo balance por cada Legislatura local revisada, donde se describe la efectividad legislativa por cada actor político que ha tenido representación en la Cámara de Diputados.
En el estudio cualitativo se instrumentó una revisión por temas de interés como finanzas, administración y gobierno, y seguridad y justicia, entre otros, con el fin de facilitar una evaluación temática.
Las bases de datos de este estudio también están a disposición de cualquier persona interesada en el tema, previa petición a Métrica.
