Bibliotecas Digitales del Edomex: Irregularidades millonarias en su construcción y operación

Pieza clave en la política de conectividad y educación del Gobernador Eruviel Ávila Villegas, la instalación de 50 Bibliotecas Digitales en 2014 exhibe prácticas irregulares que suman al menos 100 millones de pesos, que van desde “la donación” de recursos para su operación, sin los controles adecuados, hasta precios excesivos en su construcción.

El Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México (OSFEM) detectó que sin ningún control el Instituto Mexiquense de Cultura, hoy convertido en Secretaría estatal, “donó” 76 millones 418 mil 100 pesos a la Fundación PROACCESO ECO para la operación de 50 Bibliotecas Digitales ubicadas en distintos municipios de la entidad.

De manera paralela el órgano fiscalizador, en el informe a la revisión de la Cuenta Pública del gobierno estatal, correspondiente a 2014, determinó que el Instituto Mexiquense de la Infraestructura Física Educativa (IMIFI) deberá reintegrar a la hacienda pública 27 millones 868 mil 500 pesos derivado de observaciones resarcitorias de obra pública en la construcción de 22 Bibliotecas Digitales.

Tales observaciones fueron determinadas al confirmarse que en la construcción de dichas bibliotecas se pagaron obras no ejecutadas y fueron detectados costos excesivos de obras contratadas a precios alzados, lo cual configuró un daño a la Hacienda Pública Federal.

En el gobierno de Eruviel Ávila Villegas la apertura de Bibliotecas Digitales comenzó en enero de 2012, con la meta de instalar una en cada uno de los 125 municipios de la entidad, lo cual va aparejado con el funcionamiento de la Universidad Digital.

Destaca que para 2014 se firmó un convenio de coordinación y colaboración entre el IMC y la Fundación PROACCESO ECO, A.C., de fecha 29 de marzo de 2014, donde se planteó “conjuntar esfuerzos y recursos” para la operación de 24 bibliotecas digitales, para lo cual el Instituto Mexiquense de Cultura se comprometió a aportar 54 millones 438 mil pesos, dichos recursos fueron entregados en el periodo del primero de enero al 31 de diciembre de 2014.

Posteriormente, el 29 de septiembre de 2014 el IMC y la citada Fundación modifican el convenio de coordinación y colaboración para operar 50 Bibliotecas Digitales, que estipula la donación de 54 millones 438 mil pesos por las primeras 24 bibliotecas y otros 21 millones 980 mil 100 pesos para la operación de las restantes 26 bibliotecas.

El informe del OSFEM no clarifica la causa por la que se pactaron distintas donaciones por un número similar de Bibliotecas Digitales, pero señala que la “donación” fue sin controles contables y administrativos, además de recomendarse un mejor uso de los recursos públicos. La estela de irregularidades es la siguiente:

“Se detectó que los convenios de coordinación y colaboración celebrados  entre el IMC y la Fundación PROACCESO ECO, A.C., no incluían cláusulas que delimitarán la anualidad del gasto, no tenían de manera particular el costo de cada uno de los conceptos, especificaciones con las que se debía de cumplir y particularidades del servicio”, indica el hallazgo 14-DAOPEyOA-IMC-R-13 que forma parte de las recomendaciones que hace el OSFEM al extinto IMC hoy Secretaría de Cultura del Estado de México.

De esta forma se recomienda a dicha Secretaría, a través de la Unidad Administrativa competente, verificar que los convenios celebrados con otras instituciones establezcan de forma clara y precisa las obligaciones y compromisos de cada una de las partes, como fechas de inicio y término, especificaciones, cantidades, importes y costos.

A su vez el hallazgo 14-DAOPEyOA-IMC-R-14 del órgano fiscalizador confirmó que el IMC no tenía la documentación comprobatoria de la aplicación de los recursos donados a la Fundación PROACCESO ECO.

“Toda vez que se presenta un desglose general de la aplicación de los recursos, sin tener un control o registro del importe de cada uno de los conceptos establecidos en el anexo técnico-financiero del convenio de coordinación y colaboración”, detalla el hallazgo que forma parte de la revisión a la Cuenta Pública del gobierno estatal de 2014.

Adicionalmente el hallazgo 14-DAOPEyOA-IMC-R-12 detectó la subcontratación de servicios de limpieza, energía eléctrica, difusión del proyecto, distribución de materiales, seguridad, fumigación, supervisión regional, entre otros, por parte de dicha Fundación para la operación de 24 Bibliotecas Digitales, por lo que dicha subcontratación no aseguró al gobierno mexiquense las mejores condiciones en cuanto a precio, calidad y oportunidad. La recomendación del OSFEM es evitar tales procedimientos de contratación o en su caso establecer lineamientos respectivos.

“Se recomienda a la Secretaría de Cultura, a través de la Unidad Administrativa competente, administre de forma eficiente los recursos públicos destinados a la operación de las bibliotecas digitales, a través de proveedores de servicios que aseguren al Estado las mejores condiciones en cuando a precio y calidad”, indica el órgano fiscalizador.

La Fundación

Fundación PROACCESO ECO, de acuerdo con su página web, es una organización sin fines de lucro que utiliza los beneficios educativos para catalizar el desarrollo económico y social de comunidades marginadas en México.

El 7 de julio de 2015 la revista Nexos publicó un reportaje firmado por Andrés Lajous y Paris Martínez, donde se indica que la Fundación PROACCESO y la empresa Enova recibieron en seis años de 2009 a 2015 – durante los gobiernos de los mandatarios Enrique Peña y Eruviel Ávila-, donativos oficiales por mil 700 millones de pesos para mejorar los niveles de educación primaria de alumnos mexiquenses e instrumentar proyectos tecnológicos. Refieren que sobre el destino de esos recursos no había auditorias gubernamentales, ni evaluaciones oficiales, lo cual incluye a las Bibliotecas Digitales.

En el reportaje se indica que Fundación PROACCESO es un intermediario de la empresa Enova, cuyos socios son Moís Cherem, Raúl Maldonado y Jorge Camil Starr, pues la primera gestiona recursos públicos y después compra insumos a la segunda.

La pieza periodística indica que Enova y PROACCESO crearon en el Estado de México una cadena de escuelas privadas de cómputo, formada por 70 sucursales, denominada Red de Innovación y Aprendizaje (RIA), que fueron financiadas con recursos públicos, aunque cobran sus servicios a los usuarios.

Adicional ello, refiere la investigación de los periodistas, ambas firmas abrieron 50 centros gratuitos, nombrados Bibliotecas Digitales, cuyos servicios son cobrados al gobierno del Estado de México.

En una posterior carta a la revista Nexos, Aleph Molinari, presidente del consejo directivo de la Fundación PROACCESO, invito a visitar las sucursales de la RIA o las bibliotecas digitales para constar el buen uso de los recursos y su calidad. Además aseguró que Enova es un proveedor minoritario de la Fundación que preside.

Las auditorias

Los hallazgos derivados del convenio entre el IMC y PROACCESO forman parte de las auditorías realizadas por el OSFEM a obras del gobierno estatal. En el caso del IMC se instrumentó una revisión a la operación de las 50 Bibliotecas Digitales dentro de la auditoria de número SAO-DAOPEyOA-IMC-02-14.

Estas obras fueron seleccionadas a partir de una verificación preliminar, identificando aquellas de impacto económico, con inconsistencias físicas financieras, o con irregularidades.

La limitación de la auditoria fue que el IMC no proporcionó toda la documentación comprobatoria de los recursos asignados, a lo cual se sumó la posterior extinción del Instituto para convertirse en Secretaría de Cultura.

En las actividades de control interno se confirmó que el Instituto Mexiquense de Cultura no tenía establecidas medidas de control para verificar el cumplimiento de los convenios de colaboración celebrados con la citada Fundación, quien tampoco aportó elementos para clarificar todo el dinero que le fue entregado en 2014.

“Se detectó que el IMC no cuenta con la totalidad del soporte documental que acredite la comprobación de la aplicación de los recursos, aunado a ello la Fundación PROACCESO ECO, A.C., solamente puso a la vista del grupo auditor, información correspondiente a los meses de junio, julio y agosto (de 2014), argumentando que el experto técnico financiero (PH Consultores), es el encargado de la supervisión y es quien cuenta con esta información”, indica el informe de la auditoria.

La construcción y operación de las 50 Bibliotecas Digitales fue anunciada el 27 de noviembre de 2013por el Gobernador Eruviel Ávila, como parte de la Estrategia Digital Nacional. Hasta esa fecha, dijo, ya funcionaban 140 en el territorio estatal.

El 11 de agosto de 2014, el entonces Secretario de Educación del Estado de México y hoy diputado local del PRI, Raymundo Martínez Carbajal, señaló que como parte del programa México Conectado, el gobierno mexiquense tenía como meta habilitar al menos una Biblioteca Digital en cada uno de los municipios mexiquenses para formar una red de espacios de consulta y aprendizaje.

Las cifras vertidas en el respectivo boletín de la Coordinación General de Comunicación Social del gobierno estatal indicaban que se encontraban en funcionamiento 76 Bibliotecas Digitales: 23 en instalaciones escolares, una en el Centro Cultural Mexiquense de Toluca, y 52 en igual número de municipios, lo cual contrasta con la información de noviembre de 2013.

El comunicado refiere que en la conferencia de prensa, donde Martínez dio estos datos, también estuvo Jorge Camil Starr, de la empresa Enova, que de acuerdo a la auditoria del OSFEM no recibió ningún recurso directo del IMC para la operación de las 50 Bibliotecas Digitales.  En contraste no se refiere, ni se menciona la presencia de algún representante de la Fundación PROACCESO ECO.

Las construcciones caras

El Órgano Superior de Fiscalización del Estado de México (OSFEM) determinó 39 observaciones resarcitorias de obra pública al Instituto Mexiquense de la Infraestructura Física Educativa (IMIFE), que representan un monto de 27 millones 868 mil pesos, debido a irregularidades en la construcción de 22 Bibliotecas Digitales, cuya construcción fue iniciada en 2014.

En el informe de revisión a la Cuenta Pública del gobierno estatal, correspondiente al año anterior, el OSFEM aclara que las observaciones resarcitorias se generaron del periodo del primero de enero de 2014 al 13 de abril de 2015, principalmente por cantidades de obra pagadas no ejecutadas, que representaron 468 mil 100 pesos y por costos excesivos de obra contratada a precio alzado, lo cual significó 27 millones 400 mil 500 pesos.

Los recursos públicos observados provinieron del Ramo General 23 “Fondo de Cultura”, dinero del gobierno federal gestionado mediante los convenios de colaboración de obras por encargo 2014.

En las conclusiones de la auditoria se indica que el entonces Instituto Mexiquense de Cultura (IMC) y el IMIFE infringieron el artículo 134 de la Constitución Federal y los Lineamientos de Operación del Fondo de Cultura y Fondo de Infraestructura Deportiva, al no asegurar las mejores condiciones en cuanto a precio por las siguientes causas:

“Realizan contratación a precio alzado debiendo ser a precios unitarios y tiempo determinado.

“Pagan el 50 por ciento de anticipo debiendo ser del 30 por ciento.

“No se han pagado las estimaciones tramitadas por el IMIFE ante el IMC, porque a decir del Departamento de Administración y Proyectos de Obra, habían errores que corregir”.

Adicionalmente el OSFEM determinó una observación de carácter administrativo resarcitoria por 60 millones 723 mil 900 pesos, misma que en su oportunidad podrá ser notificada al IMIFE (conforme al importe pagado por las obras), con base en el soporte técnico referente a los costos por metro cuadrado y en las cantidades de obra ejecutadas.

Las observaciones encontradas derivan de la auditoria de número SAO-DAOPEyOA-IMIFE-04-14, que determinó sólo auditar la construcción de las 22 citadas Bibliotecas, que corresponden a los municipios de Acambay, Aculco, Coyotepec, Jilotepec, Jocotitlán, Melchor Ocampo, Ocoyoacac, Otzolotepec, Temascalcingo, Temoaya, Tenancingo, Teoloyucan, Tianguistenco, Tultepec, Villa Guerrero, Xonacatlán, Amecameca, Temascalapa, Teotihuacán, Tlalmanalco, Villa del Carbón y Villa de Allende, mismas que al momento de la auditoria ya presentaban avances físicos o habían sido concluidas.

En general, la observación de obras pagadas no ejecutadas se refiere a la comparación de las medidas de construcción registradas por el IMIFE y las cuantificadas por el órgano fiscalizador, que multiplicada por la diferencia del importe por metro cuadrado, resultó en la observación de carácter administrativo resarcitorio.

Respecto a los costos excesivos de obra contratada a precio alzado, el OSFEM afirma que el IMIFE no dio cumplimiento a los Lineamientos de Operación del Fondo de Cultura y Fondo de Infraestructura Deportiva al no contratar las obras a precios unitarios y tiempo determinado.

Al contratar las obras en el mecanismo de precio alzado se pagó un costo superior a lo realmente necesario “originando un daño a la Hacienda Pública Federal”, afirma la auditoria.

Las cantidades observadas en cada biblioteca derivan de lo que se habría ahorrado, de haber usado el mecanismo de precios unitarios, tomando en cuenta que estas construcciones incluyen una estructura metálica y de concreto, área de lectura, hemeroteca, lectura informal, lectura infantil, cafetería y sala de exposiciones.

En materia de eficiencia en las obras, el OSFEM aclara que sólo una de las 22 Bibliotecas Digitales se encontraba concluida a abril de 2015, incumpliendo con los plazos de ejecución establecidos en los contratos.

Entre la serie de irregularidades que también se encontraron en materia de control interno, destaca que el IMIFE no realizó los procedimientos de adjudicación de obra con apego al convenio de colaboración interinstitucional entre el IMC y este organismo, tampoco supervisó y verificó la elaboración de estudios y proyectos ejecutivos, no tramitó las estimaciones de obras y ni siquiera revisó que las facturas reflejarán las retenciones descritas en los Lineamientos de Operación del Fondo de Cultura.

En el mismo sentido no revisó de manera constante los procedimientos constructivos de obra, no solicitaron la autorización de las modificaciones al proyecto, y las bitácoras de obra son de tipo convencional y sin la información requerida por normatividad.

Contratos

Los contratos de obra por precio alzado ocurren cuando el constructor o contratista realiza un estimado global del costo total de la obra, incluidos indirectos de obra y sus honorarios por servicios profesionales, de igual manera el propietario entrega un anticipo, el cual se amortizará en estimaciones pactadas, ya sean semanales o mensuales.

Como el precio está pactado permite al propietario liberarse un poco de la necesidad de supervisar los gastos, pero tiene la desventaja para ambas partes de ser injusto, ya que si  el constructor se queda corto en la estimación del costo de la obra, esto representaría una perdida para él, de igual manera si la estimación del costo estuvo sobrada el propietario estaría pagando de más.

A su vez los contratos de obra por precios unitarios son más equilibrados y rigurosos, pues en esta variante el constructor realiza una detallado catálogo de conceptos por unidad de obra, los cuales deberán ser fácilmente medibles.

Además el contratista calcula un costo unitario para cada concepto y el propietario entrega un anticipo al contratista, el cual se amortizará en estimaciones semanales o mensuales, las cuales se calculan sobre los volúmenes reales ejecutados en la  construcción.  Esto hace que sea un modelo de contrato muy justo para ambas partes, pues en caso de que la obra tenga que ser detenida por cualquier causa, se puede determinar fácilmente el monto del finiquito.

Banco de Datos: Bibliotecas Digitales del Edomex

Esta es la lista de las 22 Bibliotecas Digitales auditadas y su status:

Fuente: Informe de revisión a la Cuenta Pública del Gobierno del Estado de México de 2014.