Para la élite que dirige a este país la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, aprobada en el Senado de la República, es factor de legitimación, al anunciarse como un instrumento para el “empoderamiento” ciudadano, sin embargo, en el Estado de México la nueva legislación también evidencia las omisiones históricas que han existido para sancionar a los funcionarios públicos que han optado por la opacidad.
Presentada casi como una reforma estructural, la Ley General de Transparencia plantea un nuevo panorama para abrir información pública en poder de partidos políticos y sindicatos, entes que anteriormente no eran sujetos obligados de la legislación federal; pero en el caso del Estado de México algunos de los beneficios que hoy se anuncian, en realidad constituyen obligaciones legales que no han sido cumplidas por las autoridades estatales.
Tales obligaciones se refieren principalmente al aspecto preventivo y correctivo de la Ley, pues en la entidad mexiquense ya existe el marco jurídico para que los ciudadanos presenten denuncias por el ocultamiento de información pública, el Instituto de Acceso a la Información del Estado (Infoem) está facultado para vigilar tal publicación, y existe precisión sobre la forma de sancionar a los funcionarios involucrados en irregularidades.
El dictamen de la Ley General de Trasparencia, que está pendiente de aprobarse en la Cámara de Diputados federal, establece en su artículo 89 que cualquier persona podrá denunciar ante los Institutos de Transparencia, cuando alguna autoridad no publique información a la que está obligada difundir como el monto de salarios de funcionarios públicos, presupuestos asignados y ejecutados, y expedientes de contrataciones y adquisiciones, entre otros rubros.
En caso de persistir el incumplimiento por parte del funcionario responsable, los citados Institutos podrán emitir medidas de apremio.
Tal disposición que parecería una novedad para la legislación estatal, no lo es, pues aunque no está precisado en la Ley estatal, los Lineamientos en materia de la información pública de oficio que deben proporcionar las distintas autoridades, y que a su vez derivan de la Ley de Transparencia del Estado de México, ya prevén la posibilidad de la denuncia ciudadana.
“Las denuncias se tramitarán en términos del procedimiento que al efecto se sirva aprobar el Instituto, a fin de emitir la resolución que en derecho proceda y, en su caso, garantizar la publicidad de la información”, refiere el artículo 48 de los citados Lineamientos.
El dictamen de la nueva Ley General de Trasparencia, en su artículo 85, detalla que los Institutos de Transparencia vigilarán que las distintas autoridades publiquen la información a la que están obligadas. En caso de reincidencia también exista la posibilidad de dictar medidas de apremio.
Nuevamente tal disposición parecería una novedad para la Ley estatal de Transparencia, pero el artículo 49 de los citados Lineamientos ya precisa que el Instituto de Acceso a la Información del Estado de México vigilará que las autoridades publiquen los datos a los que están obligados en la página o sitio de internet respectivo.
Impunidad
Otra variante de la Ley General, que sería novedosa con respecto a la Ley estatal, es lo establecido en el artículo 197, donde el ciudadano que interponga recursos de revisión ante los Institutos de Transparencia, por negativas a proporcionar información pública, podrá emitir una opinión para conocer si la autoridad impugnada cumplió con la respectiva resolución de dichos Institutos.
“El organismo garante verificará de oficio la calidad de la información y, a más tardar al día siguiente de recibir el informe, dará vista al recurrente para que, dentro los cinco días siguientes, manifieste lo que a su derecho convenga”, señala la nueva legislación.
Igualmente en caso de comprobarse el incumplimiento de la autoridad impugnada podrán imponerse medidas de apremio a los involucrados.
En los hechos tal disposición no es tan novedosa para el Estado de México, pues desde el 20 de junio de 2011 fue publicado, en la Gaceta de Gobierno, el Reglamento Interior del Instituto de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México y Municipios (nombre oficial del Infoem), documento que permite iniciar procedimientos administrativos en tres modalidades: de investigación (PAI), por denuncia ciudadana (DE), y de responsabilidad (PAR).
Entre las irregularidades que pueden sancionarse con dichos procedimientos está el incumplimiento de resoluciones del Infoem, por parte de autoridades estatales y municipales.
Procedimientos que por cierto han sido inocuos para actuar contra funcionarios que ocultan información pública, pues hasta finales de 2014 ningún servidor público estatal o municipal había sido sancionado, aunque son evidentes las omisiones de las autoridades para publicar toda la información pública a la que están obligados, además de que no existe certeza sobre el cumplimiento de las resoluciones que emite el Infoem.
Para muestra un botón. Derivado de varias solicitudes de información pública, el Infoem reportó que en los años de 2011, 2012, 2013 y 2014 inició y concluyó sin ninguna sanción 57 procedimientos administrativos de investigación (PAI) y en la modalidad de denuncia (DE), debido a que no existieron las pruebas suficientes o los expedientes simplemente prescribieron.
“El resultado obtenido o emitido, consistió en un acuerdo de determinación por falta de elementos. El otro resultado es por la prescripción de la facultad sancionadora del Pleno del Instituto de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de México y Municipios, y por falta de elementos, de conformidad con el dictamen del grupo de trabajo celebrada (sic) el 19 de junio de 2013”, indica la respuesta del Infoem a la solicitud de folio 00124/INFOEM/IP/2014.
Dichos procedimientos fueron iniciados por la no contestación de solicitudes de información pública por parte de autoridades, fallas en la publicación de datos púbicos, y el citado incumplimiento de resoluciones emitidas por el Infoem.
Cabe aclarar que las resoluciones que emite el Instituto de Acceso a la Información también derivan de negativas de funcionarios públicos a proporcionar datos requeridos por ciudadanos, quienes tienen la opción de interponer recursos de revisión ante el Infoem.
Destaca que estos procedimientos concluidos, fueron resueltos después de varios meses de ser presentados o iniciados, lo cual facilitó que prescribiera la facultad sancionadora del Infoem, como lo establece el artículo 71, fracción I, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado.
En la otra cara de la moneda, hasta julio de 2014 el Infoem contabilizaba 557 procedimientos administrativos en trámite, derivado de quejas por incumplimientos a resoluciones del propio Instituto y omisiones a la Ley de Transparencia.
La mayor cantidad de estos procedimientos eran contra los Ayuntamientos, que representaban 508, otros 46 procedimientos correspondían al Poder Ejecutivo, uno al Poder Legislativo, y dos contra órganos autónomos.
Estos procedimientos fueron iniciados en los años de 2011, 2012, 2013, y 2014, aunque la mayor parte corresponden a los primeros tres años.
Los municipios con el mayor número de procedimientos iniciados eran Nezahualcóyotl, con 66, y Ecatepec, quien acumulaba 28.
Del total de los procedimientos administrativos en trámite, resaltan los de responsabilidad (PAR), pues son los que derivaron de una investigación previa, donde se determinó que sí existían elementos para actuar contra los funcionarios involucrados. De estos en 2012 se iniciaron 22 y en 2013 otros 37, y de los cuales está pendiente conocer si hubo alguna sanción.
Apremio
Otra novedad de la Ley General de Transparencia, en comparación con la Ley estatal, es el título noveno denominado «Medidas de apremio y sanciones», que faculta a los Institutos de Transparencia para imponer amonestaciones públicas o multas de 150 hasta mil 500 veces el salario mínimo vigente en el área geográfica respectiva.
Sin embargo, es preciso recordar que en el Estado de México, desde julio de 2008, cuando se le otorgó autonomía constitucional al Infoem; este Instituto tiene la facultad para no sólo iniciar procedimientos administrativos, sino aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, que determina medidas de apremio para los funcionarios públicos.
Pero la aplicación de esa función fue retrasada debido a que los entonces comisionados de dicho Instituto no encontraban la forma para aterrizarla, pues la Ley de Responsabilidades no considera al Infoem como órgano facultado para ejecutar esta legislación.
Fue así que entre 2008 y 2009 el Infoem emitió extrañamientos públicos con la finalidad de “sancionar” a los infractores de la Ley estatal de Transparencia.
De 2009 a 2010 fueron emitidos 555 documentos de requerimiento con exhorto, 185 comparecencias con igual número de apercibimientos a distintas autoridades, y 8 recomendaciones, cuya utilidad práctica se desconoce.
Y fue hasta después del 20 de junio de 2011, como se indicó en párrafos anteriores, que se optó por los procedimientos administrativos, que tampoco han arrojado resultados relevantes.
Pese a todo la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México, en su artículo 83, indica que los servidores públicos que oculten información pública o no cumplan con las resoluciones del Infoem serán sancionados de acuerdo con la gravedad de la conducta incurrida y con base en la Ley de Responsabilidades, además de ser susceptibles de una infracción penal.
«Los servidores públicos de los sujetos obligados que de acuerdo con el Instituto, hagan caso omiso de los requerimientos y resoluciones para la entrega de la información, podrán ser sancionados conforme a los ordenamientos aplicables y, en su caso, lo harán del conocimiento del Ministerio Público, quien deberá investigar dichas conductas», reza el artículo 86 de la Ley estatal.
Como es de apreciarse en el territorio mexiquense se cuenta con una aceptable legislación en materia de Transparencia, aunque la cosecha ciudadana sigue incompleta.
Omisiones
Derivado de una revisión efectuada por Métrica, hasta el cierre de 2014, 69 de los 125 Ayuntamientos no publicaban, por las vías oficiales y formales, el monto que cobran de manera mensual sus respectivos alcaldes.
El tamaño de esa opacidad puede dimensionarse al conocerse que 4.3 millones de mexiquenses,de acuerdo con el INEGI, viven en esos 69 municipios.
Dicha irregularidad sería argumento para que el Infoem iniciara procedimientos administrativos contra estos Ayuntamientos, pues se está violando el artículo 12 de la Ley Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de México, e incluso existirían sanciones de acuerdo a la Ley de Responsabilidades. Escenario que obviamente está lejano.
De los 69 presidentes municipales que eran opacos, 52 son del PRI, 9 del PAN, 7 del PRD, y uno de Movimiento Ciudadano.
Actualmente el PRI gobierna a 94 municipios, el PAN 16, el PRD 11, el PT a 2, y Movimiento Ciudadano a otros 2, por lo cual los tricolores tienen al grueso de los ediles incumplidos.
Entre los alcaldes priistas que violaban la Ley de Transparencia están los de Zinacantepec, Tultitlán, Tenango del Valle, Tecámac, Lerma, Jiquipilco, Coacalco, y Almoloya del Río.
Del PAN estaban Apaxco, Coatepec Harinas, Huehuetoca, Otumba, Zacualpan, y Zumpahuacán, mientras que del PRD resaltaban Valle de Chalco, Tultepec, Tonatico, y Villa de Allende.
Trampas
En la serie de omisiones también se encuentran imprecisiones de la propia Ley, que son utilizadas por las autoridades para no brindar información clara.
Un ejemplo es la información que brindan de oficio los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como los Ayuntamientos, respecto de los montos que sus integrantes cobran de aguinaldo, prima vacacional y gratificaciones especiales.
La razón es que estas autoridades sólo detallan cuántos días de salario base reciben por concepto de estas prestaciones, lo cual deriva de una interpretación discrecional que hacen de la Ley de Transparencia, quien sí los obliga a revelar sus percepciones adicionales, lo cual se entendería como informar de los montos exactos.
No obstante, las autoridades mexiquenses optan por enredar la información de estas prestaciones, pues la citada Ley no los obliga a revelar el salario base de los funcionarios públicos.
Casos extremos son los del Gobernador Eruviel Ávila Villegas, quien ni siquiera informacuánto percibe de sueldo bruto y neto mensual.
A él se suman los 75 diputados locales, quienes incluso ahora informan menos de lo que anteriormente reportaban.
Antes de la publicación de los Lineamientos que derivan de la Ley estatal de Transparencia, lo cual ocurrió el 2 de abril de 2013 y que significó la homologación de la información pública que deben difundir las autoridades, la Legislatura mexiquense revelaba el monto de la dieta de los diputados y distintos apoyos adicionales como el de atención legislativa y ciudadana, además del apoyo a telefonía.
Hoy sólo publican su dieta y aguinaldo, este último cuantificado en salarios base. Otros datos como el presupuesto de cada bancada legislativa han sido declarados como inexistentes, pues se argumenta que los grupos parlamentarios van gastando conforme lo requieren y eso hace imposible hacer alguna cuantificación.
Es dable recordar que con la aprobación de la Ley General de Transparencia, en el Senado de la República, más de un devoto de esta legislación presumió que ahora los legisladores deberán detallar sus ingresos, bonos, prestaciones y gratificaciones. En el Estado de México eso ya debería ocurrir.
Infoem sin convicción
El Instituto de Acceso a la Información del Estado de México (Infoem) es un órgano con escasa convicción para garantizar que las distintas autoridades estatales y municipales otorguen a los ciudadanos la información pública a la que están obligados, señaló la investigadora del Colegio Mexiquense, Cecilia Cadena.
«El Infoem no sólo tiene tiene muy poca fuerza, por los pocos recursos que le da la Ley, sino también poca convicción de hacer cumplir a los sujetos obligados las obligaciones de Transparencia, está bastante laxo», aseveró.
Cuestionada sobre las omisiones en las cuales ha incurrido este órgano, a la luz de las novedades que contempla la Ley General de Transparencia, la especialista señaló que a diferencia del IFAI, los órganos estatales que vigilan el acceso a la información pública se rigen por lógicas no adecuadas.
«Lo he dicho en mis trabajos que he publicado, en la conformación del órgano local (de Estado de México), son funcionarios del gobierno, de diferentes áreas del gobierno, no son ciudadanos que podríamos pensar que tienen cierta autonomía y no tienen compromisos.
«Son funcionarios que están bien identificados con áreas del gobierno del Estado o son cuotas del partido, eso de entrada ya no nos da garantías de que se vayan a respetar las reglas del acceso a la información», esgrimió.
Cadena recordó que el Infoem trabaja con la mínima exigencia hacia las autoridades, lo cual deriva en la inercia y simulación. Dinámica que impacta negativamente en los sujetos obligados de la Ley.
La especialista en Transparencia aclaró que la pura expedición de una Ley no institucionaliza su aplicación, y México es un experto en esta problemática.
Recordó que la Leyes de Transparencia son parte de los mecanismos para disminuir la corrupción, e incluso las de nuestro país son las más avanzadas, sin embargo, los niveles de corrupción han empeorado.
«En el Índice de Transparencia Internacional hemos descendido dos lugares, es decir, el mecanismo como tal no ha funcionado, a pesar de que tenemos una Ley maravillosa», expresó.
Aclaró que no le resta importancia a la legislación en materia de Transparencia y a los avances registrados con la nueva Ley General aprobada en el Senado de la República, no obstante, tampoco pueden hacerse ilusiones respecto de la disminución de la corrupción.
«Está bien el avance, pero no nos creamos que con ese avance las cosas van a cambiar, las cosas solamente van a cambiar si las prácticas cambian y las sanciones se hacen efectivas.
«Lo que nos queda es enterar qué acciones están pensadas hacer paralelamente a la puesta en práctica de la Ley», afirmó.
Cadena apuntó que el problema radica en las organizaciones gubernamentales, pues los funcionarios públicos no están en la dinámica de la Transparencia.
«Para ellos la Transparencia es una molestia, como me dijeron los que he entrevistado en el Estado de México, en los municipios; el enemigo está en casa me llegó a decir el encargado de la Unidad de Transparencia de Donato Guerra.
«Porque para ellos es una carga más, ¿por qué es una carga más?, porque no lo ven como un derecho ciudadano, entonces la Ley va ayudar a imprimirles un poco de miedo, pero no va a ser suficiente», señaló.
Puntualizó que no será suficiente si no se aplican las sanciones que ya establece la Ley y si los funcionarios no están convencidos de que la Transparencia es un valor.
La investigadora del Colegio Mexiquense apuntó que en 2014, de más de 500 recursos de revisión analizados por el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), los únicos que derivaron en responsabilidades para funcionarios públicos ascendieron al 7 por ciento del total, es decir, nada.
«Si un funcionario no cumple con sus obligaciones de Transparencia y no pasa nada, pues podemos tener las leyes que queramos, pero no van a contribuir a que ese derecho se ejerza plenamente para los ciudadanos», aseveró.
Congresos opacos
Cadena señaló que dentro de los análisis realizados en materia de Transparencia, de los órganos más opacos destacan los Congresos, quienes definen las Leyes, pero se guían por la lógica mexicana de que se haga «la voluntad de Dios en los bueyes mi compadre».
Ahora, dijo, con la Ley General de Transparencia se prevé que los Congresos sean transparentes, pero tienen seis meses para organizar la información y publicarla.
«No nos extrañe que todas las letras chiquitas de la Ley sean a veces para acomodar toda la información, que es lo que ha pasado hasta el momento», indicó.
Encontrarle beneficios a la Transparencia
Para la investigadora del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), Alejandra Ríos Cázares, lo ideal sería que la Transparencia sea considerada como un principio básico en la administración pública, donde se adviertan los beneficios de aplicarla para las propias autoridades.
«Que la Transparencia se pudiera asimilar como un principio de la actividad cotidiana de los burócratas y del servicio público, y esto es un proceso largo, pero una manera de iniciar es encontrándole los beneficios de la Transparencia para los propios sujetos obligados», aseveró.
Comentó que la Transparencia puede ayudar a la organización de la información de los distintos gobiernos.
El CIDE en coordinación con la Conferencia Mexicana para el Acceso a la Información Pública (COMAIP) elaboró la Métrica de la Transparencia 2014, que es un estudio similar al efectuado en 2010, donde se analiza la información pública de oficio que se difunde en las 32 entidades federativas y el gobierno federal, el proceso de gestión y respuesta de solicitudes ciudadanas, capacidades institucionales del Institutos de Transparencia, y características de los sujetos obligados (autoridades).
El estudio concluye que en México los retos fundamentales de la Transparencia radican menos en las leyes y más en su operación concreta.
«La Métrica 2014 alerta sobre la necesidad de dar mucha mayor importancia a los procesos de implementación, en particular los procesos y las capacidades institucionales con el objeto de mejorar el desempeño de la transparencia en el conjunto del país», indica.
La investigadora del CIDE, quien participó en la elaboración de la Métrica 2014, acotó que en México las normatividades de Transparencia son relativamente sólidas, y el problema radica en cómo transformar el mandato de la norma en situaciones reales.
Apuntó que en el estudio también detectaron que las capacidades institucionales de los órganos garantes (Institutos de Transparencia) y sujetos obligados no necesariamente estaban en las mejores condiciones.
«La norma está pidiéndole a los órganos garantes que puedan correr un maratón, pero los órganos garantes no han entrenado, eso es la analogía de lo queremos manifestar», indicó.
Recordó que un aspecto importante es la gestión de la información, es decir, la adecuada organización para responder a las solicitudes ciudadanas.
«Qué bueno que ya tenemos la Ley General de Transparencia, ahora hay que volcar todos los esfuerzos a tener una Ley General de Archivos muy bien armada, que logre estructurar la gestión de información en los tres niveles de gobierno, en los tres Poderes de gobierno, sin eso estaríamos teniendo un problema importante», adelantó.
Aclaró que actualmente existe una política pública en materia de Transparencia, aunque es heterogénea y no es equivalentemente sólida en todas las entidades, lo cual busca precisamente homologar la Ley General de Transparencia.
Esa fue otra de las situaciones que detectó la Métrica 2014, pues comparada con la de 2010 persisten los mismos problemas de entonces como la dispersión en la normatividad, la no adecuada calidad de la información que se publica, y la gestión estructurada de los archivos gubernamentales.
La Transparencia en Partidos
Otra de las novedades de la Ley General de Trasparencia será la obligación de los partidos políticos para proporcionar información pública como los salarios de sus directivos, contratos para adquisiciones, montos de cuotas de militantes y simpatizantes, detalle de aportaciones privadas, el currículo de sus dirigentes y candidatos y precandidatos, y su inventario de bienes inmuebles, entre otros datos.
No obstante, cabe aclarar que a la fecha de las 31 entidades federativas del país, y el Distrito Federal, en 20 ya se les considera a los partidos políticos como sujetos obligados de sus respectivas Leyes estatales de Transparencia y Acceso a la Información Pública, mientras en los 12 estados restantes no existe claridad sobre sus obligaciones.
Las entidades donde los partidos son mencionados de manera directa como sujetos obligados son Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala, Veracruz, Zacatecas, y el Distrito Federal.
A su vez las entidades donde no tienen esta condición explicita son Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Estado de México, Guanajuato, Nuevo León, Oaxaca, Quintana Roo, Tamaulipas, y Yucatán.
En los estados donde ya se considera a los partidos políticos como sujetos obligados de las leyes estatales de Transparencia deben proporcionar, sin ningún obstáculo, información como sueldos de dirigentes, contrataciones, y reportes de adquisiciones, entre otros requerimientos que son genéricos para todo tipo de entidad gubernamental.
Incluso destaca el estado de Morelos, donde su Ley de Información Pública, Estadística y Protección de Datos Personales contiene un catalogo muy completo de requerimientos.
En Morelos los partidos deben proporcionar de oficio documentos como viáticos y gastos de representación del personal contratado, arrendamientos y adquisiciones, inventarios de bienes muebles e inmuebles, registros de beneficiarios de programas aplicados, información presupuestal que contenga criterios de asignación y evaluación, y contratos laborales, entre otros datos.
